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Introduction

      Daniel Halévy constatait en 1931 : « La France a en réalité deux constitutions ; l'une, celle de 1875, officielle, visible, et qui occupe la presse ; l'autre, secrète, silencieuse, celle de l'an VIIII, constitution napoléonienne qui remettait aux corps administratifs la direction du pays. Les corps administratifs n'ont pas abdiqué.  1 » C'est cette remise de la direction du pays entre les mains de l'administration que nous avons voulu étudier observer et comprendre de manière concrète.

      La période napoléonienne se voit traditionnellement reconnaître un rôle fondateur dans l'organisation administrative de la France. Le corps préfectoral, la Banque de France, le Conseil d'Etat sont autant d'institutions durables léguées par Napoléon, et qui ont bénéficié d'études importantes. En comparaison, le fonctionnement et le rôle des ministères sous le Consulat et le Premier Empire sont beaucoup moins bien connus, sans doute parce que, à quelques exceptions notoires, comme Talleyrand et Fouché, on n'a vu dans les ministres de l'empereur que des serviteurs dociles, des grands commis appliquant les ordres.

      Etudier le fonctionnement d'un ministère napoléonien serait donc déjà remplir un vide dans l'historiographie de la période. Cette question est d'un intérêt tout particulier pour l'histoire administrative. En quoi la période napoléonienne se distingue-t-elle de la période révolutionnaire pour la formation d'une bureaucratie ministérielle ? Les ministères profitent-ils de la restauration du pouvoir exécutif pour affirmer leur contrôle sur le corps social ? Quels intérêts particuliers parviennent à se faire entendre auprès d'eux ?

      Un ministère offre un champ d'études particulièrement intéressant pour saisir l'élaboration des pratiques administratives ministérielles à l'époque napoléonienne et leur impact sur la société : le ministère de l'Intérieur. A la différence des autres ministères exerçant une fonction depuis longtemps identifiée et qui héritent d'une longue tradition administrative (Finances, Affaires étrangères), ou qui sont marqués par la spécificité de leurs attributions (Police, Marine), le ministère de l'Intérieur est à la fois un ministère neuf, créé en 1791, et aux attributions larges. Si la première d'entre elles est la surveillance des préfets et des pouvoirs locaux, il a aussi en charge l'agriculture, l'industrie, le commerce, l'instruction, les travaux publics, et bien d'autres domaines. Le ministère de l'Intérieur est ainsi un ministère matrice d'où sortiront tous les nouveaux ministères créés au cours du XIXème siècle.

      Au-delà de ses fonctions de surveillance et de transmission des lois, le ministère de l'Intérieur est amené à jouer un rôle d'observateur social. Par la vaste correspondance qu'il recueille chaque jour, il est à l'écoute de la nation. L'étude de son fonctionnement offre donc l'occasion de mettre à l'épreuve quelques-unes des notions traditionnellement associées à l'administration napoléonienne : centralisation, autoritarisme.

      La « centralisation napoléonienne » a été tantôt admirée, tantôt décriée. Mais a-t-elle vraiment été étudiée ? Natalie Petiteau a retracé les méandres de l'historiographie napoléonienne, et sa dépendance envers le contexte politique tout au long du XIXè siècle 2 . Les historiens du XXè siècle, malgré l'appel de la Revue des études napoléoniennes pour faire entrer Napoléon et son régime « dans la connaissance scientifique », sont restés longtemps divisés pour caractériser le régime né du 18 brumaire. Dans l'historiographie universitaire, un consensus s'est fait pour désigner le régime comme « autoritaire » ou « despotique ». Jacques Godechot choisit ainsi de donner comme titre à la partie napoléonienne de son manuel sur les institutions « La Dictature militaire » 3 .

      Cependant beaucoup d'historiens ont souligné que Napoléon avait en même temps stabilisé les idéaux de la Révolution et chercher à les exporter dans toute l'Europe. L'ampleur de l'oeuvre consulaire ne peut être ignorée, comme l'a récemment souligné la synthèse de Thierry Lentz 4 . Cette hésitation sur la nature du régime napoléonien, à la fois rationnel et bâtisseur d'institutions solides et durables, mais embarqué dans un aventurisme militaire porteur des plus graves dérives, a amené beaucoup d'historiens à adopter le terme de « despotisme éclairé » pour décrire le régime de Napoléon. C'est le cas de Jacques Godechot : « Napoléon n'oubliera jamais qu'il a dû sa fortune à la Révolution. Mais plus qu'un homme de la Révolution, c'est un homme des Lumières. (...) Il va être un despote éclairé, le plus éclairé sans doute de la lignée et le dernier  5 », ou de Louis Bergeron : « En quelque sorte, ce sont le dynamisme de Bonaparte et la rigueur de son administration qui viennent rajeunir une expérience de despotisme éclairé tardive, et, dans le cadre de l'Europe occidentale, déjà quelque peu périmée. 6  »

      Pour Jean-Clément Martin, Brumaire représente la stabilisation de la République « autour des principes d'autorité et d'ordre  7 ». Les succès remportés sur les fronts tant intérieur (la lutte contre le brigandage et la pacification) qu'extérieur (Marengo et la paix d'Amiens) permettent l'enracinement du régime, mais celui-ci répond aussi à des causes plus profondes qui assurent l'instauration d'un équilibre nouveau, et précieux pour toutes les couches sociales : « la société est à la fois sous surveillance et garantie, tandis que la Nation est fondée sur la gloire et l'équilibre militaire. 8  »

      La synthèse napoléonienne est fondée sur la recherche du consentement. Comme Bonaparte l'exprima lui-même avec concision : « Ma politique est de gouverner les hommes comme le grand nombre veut l'être.  9 » Cette stratégie est bien visible dans les grandes décisions politiques du Consulat : réconciliation avec les émigrés, établissement du Concordat. Bonaparte savait s'adapter aux différents groupes sociaux : savants, artistes, industriels, banquiers furent tour à tour flattés ou rassurés. Comme le résume J.C. Martin, « Napoléon a su créer, entretenir sa légende, en même temps qu'il attire les jeunes gens avides de gloire, encourage l'industrie, réprime férocement les opposants et sollicite les avis des milieux cultivés.  10 »

      Si les débats et les interrogations continuent à témoigner d'une certaine perplexité quant à la nature du régime napoléonien, ce n'est pas seulement parce que celui-ci est le fruit d'une synthèse complexe et d'un consensus entre les différents acteurs sociaux sur la manière de « terminer la révolution », c'est aussi parce que toutes les pièces du dossier ne sont pas encore réunies. Les études départementales sont aujourd'hui nombreuses, et permettent de saisir finement les différents degrés d'acceptation du régime. L'impact de la conscription et du prélèvement militaire sur les sociétés locales est bien mesuré. Mais il reste encore des zones d'ombre, qui se situent paradoxalement au coeur du régime, et notamment du gouvernement. Si le fonctionnement du Conseil d'Etat est relativement bien connu, grâce aux études de Charles Durand, celui des ministères l'est beaucoup moins. Derrière Fouché ou Talleyrand, d'autres acteurs du système politique ont tenté de donner une réalité concrète aux principes fondateurs du Consulat : la restauration de l'ordre, la stabilisation sociale, la recherche d'un consentement des populations. La récente parution des Mémoires de Cambacérès a pourtant permis de constater que Napoléon n'était pas entouré que de simples « exécutants ». Le récent ouvrage d'Isser Woloch s'inscrit également dans cette démarche, tout en privilégiant certaines figures 11 . De tous les ministères, le moins étudié a sans nul doute été celui de l'Intérieur, malgré les avertissements de Louis Bergeron : « le puissant ministère de l'Intérieur, le seul qui compte avec le ministère de la Police.  12 »

      1) Pourquoi étudier le ministère de l'Intérieur sous Napoléon ?

      Trois mots clés résument l'importance historique du rôle du ministère de l'Intérieur : centralisation, pacification, industrialisation.

      Les travaux de Tocqueville ont longtemps fixé l'attention des historiens et politologues sur les phénomènes de continuité au sein de l'Etat, et sur la marche continue vers la centralisation administrative entamée depuis l'Ancien Régime. La notion de centralisation sous l'Ancien Régime a pourtant été remise en question. Les travaux récents de nombreux historiens, de W. Beik à M.L. Legay, en passant par F.X. Emmanuelli, ont contribué à nuancer fortement la vision de Tocqueville et à remettre en cause la notion même d'absolutisme 13 . Il apparaît nécessaire de se livrer au même processus d'examen critique des pratiques de la centralisation pour la période napoléonienne. Le ministère de l'Intérieur, chargé de la surveillance des préfets et de l'administration intérieure du territoire, est l'observatoire idéal pour une telle étude de terrain. Si la redéfinition du cadre administratif de la France semble en apparence le legs le plus solide de Napoléon, l'étude d'un certain nombre d'institutions au cours du XIXè siècle montre qu'il y a eu en fait un réemploi, une réinvention de ces institutions, au départ décriées. Rudolf von Thadden, dans La centralisation contestée, décrit bien comment les départements, symboles à la fois de la politique de la table rase des députés révolutionnaires, et de l'arbitraire du régime napoléonien, auraient dû être remplacés par les provinces 14 . Le Conseil d'Etat fut également contesté, et faillit disparaître. Il y eut ainsi une réinvention du rôle de ces institutions, dans un contexte nouveau, celui d'un régime parlementaire. Stendhal, dans Lucien Leuwen, a bien décrit le rôle du ministère de l'Intérieur dans la préparation des élections. Qu'en était-il sous l'Empire, où les élections n'étaient qu'une formalité, et où le ministre n'avait de comptes à rendre qu'à Napoléon ? Seule une étude concrète des pratiques administratives peut permettre de définir les réalités de la centralisation administrative naissante. Comment le ministère de l'Intérieur pouvait-il la mettre en pratique avec des effectifs ne dépassant guère les 200 employés ? Les récents travaux des historiens modernistes ont montré que l'absolutisme était loin d'être une réalité monolithique. Le mythe de la centralisation napoléonienne ne doit-il pas lui aussi être mis à l'épreuve de la pratique ? Jean Tulard ou Guy Thuillier ont déjà dénoncé ce mythe, mais en se basant sur des études départementales 15 . Il reste à étudier le coeur du mécanisme de la centralisation napoléonienne, c'est-à-dire le ministère de l'Intérieur.

      L'Empire est aussi une période clé, à laquelle les historiens de la Révolution commencent à s'intéresser, pour étudier comment se sont terminés les conflits qui ont traversé la société française pendant la décennie 1789-1799. Le renouveau des études sur le Directoire et la marche vers Brumaire, révèle, pour reprendre l'analyse de Françoise Brunel, « des affrontements très durs dans une surpolitisation affirmée.  16 » Selon elle, la sortie de ces crises s'est faite par « l'imposition d'un ordre social dur aux pauvres, la glorification de la conquête et du pouvoir exécutif, la négation du droit des gens ».

      Howard Brown a quant à lui souligné l'unité de la période allant de fructidor an V au Consulat à vie, en matière de lutte contre le brigandage et de construction d'un « autoritarisme libéral » 17 .. C'est fructidor qui marque la fin de la démocratie représentative et de l'Etat de droit. Brumaire ne fait qu'accélérer l'évolution vers un régime autoritaire, qui est définitif après la constitution de l'an X, et reprendre, avec plus de succès, les méthodes initiées par le Directoire. La gendarmerie double ses effectifs entre 1797 et 1802. Des juridictions spéciales sont créées. Les autorités locales sont associées à l'effort de répression. La mise au pas de la presse, largement entamée sous le Directoire, est poursuivie. A partir de 1802, Bonaparte bénéficie d'un retour définitif à la stabilité grâce à ses choix politiques : amnistie des émigrés, création d'une élite socio-politique basée sur les listes électorales. Les colloques organisés par Jean-Pierre Jessenne autour du passage du Directoire à Brumaire ont confirmé l'importance du consentement des élites locales au coup d'Etat 18 .

      Il reste à regarder plus précisément les moyens non militaires mis en oeuvre par le régime napoléonien pour obtenir ce consentement. L'étude de l'action du ministère de la Police a été longtemps privilégiée par rapport à celle du ministère de l'Intérieur. Or Fouché ne concentre en ses mains que la haute police, celle qui a trait à la sûreté de l'Etat. Il souligna lui-même la différence entre police et administration : « C'est une faute de réflexion de confondre sans cesse la police et l'administration. L'administration et la police ont une marche bien différente. L'administration se déploie et se manifeste sous les yeux de tous, la police au contraire doit se faire secrète. (..) La police telle que je la conçois doit être établie pour prévenir et empêcher les délits, pour contenir et arrêter ce que les lois n'ont pas prévu. C'est une autorité discrétionnaire dans la main du gouvernement.  19 » Le ministère de l'Intérieur a lui en charge un champ plus large, étroitement apparenté à la notion de « police », au sens d'Ancien Régime de maintien de l'ordre social et de la bonne harmonie dans la polis 20 .

      Après la suppression des corps intermédiaires, l'administration devient, comme l'a montré S. Mannoni, « administratio mediatrix », productrice de lien social 21 . Selon S. Mannoni, la centralisation cherche à « produire les anticorps nécessaires pour combattre sa propre pathologie ». Le ministère de l'Intérieur s'emploie ainsi à maintenir l'action des préfets dans le cadre de la loi : « les citoyens ne sauraient être assujettis à ce que n'exige pas la loi », est-il ainsi écrit au préfet de la Meuse le 11 nivôse an IX. Placés au milieu d'une société bourgeoise conçue sur des principes individualistes, les préfets jouent les médiateurs entre des exigences contradictoires : moderniser l'économie et la société locales sans détruire les communautés locales et les solidarités fondamentales, affirmer la primauté de l'Etat sans délégitimer les notables. Michael Rowe, étudiant les régions rhénanes, est parvenu à la même conclusion : « The most important characteristic of Napoleonic government was less its centralization and more its dependance upon local elites  22 » .

      Dans cette recherche d'un nouvel équilibre social, l'activité et la production industrielle ont fait l'objet d'une attention particulière de la part de l'administration. Instrument de puissance économique et politique, décisif dans la lutte contre l'Angleterre, l'industrie transforme aussi la la société et fabrique de nouvelles élites, prêtes à se rallier au régime 23 . L'économie doit être, comme l'écrit Lucien Bonaparte aux préfets, un moyen de détourner les Français de leurs passions politiques 24 . Les études de L. Bergeron, F. Crouzet ou D. Woronoff ont bien montré comment le Premier Empire est une période décisive pour l'industrialisation de la France et la modernisation de son économie. Le ministère de l'Intérieur est au coeur de l'élaboration de la politique économique du régime, sur la question de la police des manufactures après la suppression des corporations, de la diffusion des nouvelles technologies industrielles, de la conciliation des intérêts commerciaux et manufacturiers avec la politique de blocus enfin. La mise en place des chambres consultatives par Chaptal permet une représentation nouvelle des acteurs économiques. Quelle ampleur le ministère de l'Intérieur leur a-t-il donné ? A-t-il été, comme l'écrit Montalivet en 1809, « le défenseur naturel des intérêts de l'industrie et du commerce  25 » ?

      2) Pourquoi le ministère de l'Intérieur n'a-t-il pas, ou si peu, été étudié ?

      Le vide en matière d'histoire des ministères, pour le XIXè siècle, a été constaté et déploré par tous les spécialistes de l'histoire de l'administration, de J. Godechot à P. Rosanvallon. Les raisons sont multiplies : séparation de l'étude des institutions entre faculté de droit et d'histoire, désintérêt pour l'histoire institutionnelle au sens étroit du terme de la part de l'école des Annales. Un autre aspect est souligné par N. Petiteau : celui de la masse des archives produites par l'administration napoléonienne, qui aurait incité les historiens à se tourner vers des champs plus réduits, ceux des départements, qui ont fait l'étude de nombreuses monographies. N. Petiteau évoque « la peur d'une noyade dans un tel océan archivistique  26 ».

      Mais le trop est aussi un problème de trop peu. L'étude des administrations centrales est rendue difficile par l'absence d'archives homogènes sur leur fonctionnement. Des historiens comme Guy Thuillier ont souligné l'importance des contacts oraux et des procédures non écrites dans la prise de décision administrative. Les spécialistes de l'histoire administrative, eux-mêmes fonctionnaires ou anciens fonctionnaires, ont contribué à répandre le mythe du secret des bureaux, d'une administration impénétrable au non initié.

      Les obstacles à l'étude de l'administration existent bel et bien, mais, si l'on se plonge dans l'histoire des archives, reposent sur des phénomènes beaucoup plus concrets. La série F offre dans ses sous-séries F0, F1 et F4 des éléments sur l'administration centrale, la composition des bureaux et leur fonctionnement. Ces éléments restent cependant lacunaires, du fait de l'organisation de la série F, celle des archives des ministères, aux Archives Nationales. Comme l'écrit Guy Beaujouan : « Les sous-séries F1 à F6 ont servi, si l'on peut dire, de cobayes ; elles ont ainsi longtemps souffert d'expériences malheureuses, ultérieurement abandonnées, ou de traitements hâtifs et trop tard mis au point.  27 » Les introductions aux inventaires de nombreuses sous-séries de F (F11, F12 par exemple) soulignent que ces séries auraient mérité un reclassement complet, auquel les archivistes renoncèrent car certaines pièces avaient déjà été communiquées et citées dans les travaux des historiens. Ainsi Georges Bourgin en 1918 constatait : « A l'intérieur de la sous-série F10, les documents qui se rapportent à l'activité des diverses institutions mentionnées sont dispersés entre un très grand nombre d'articles qu'il faudrait rapprocher pour reconstituer les fonds en rapports avec ces institutions et aujourd'hui démembrés. L'explication de cet état de choses se trouve dans le fait que, à un moment que nous ne pouvons pas préciser, et qui est sans doute celui où les versements de l'Intérieur ont été opérés, des préoccupations de classement se sont fait jour à propos des documents d'économie rurale. 28  » La sous-série F10 se présente ainsi comme une suite de « matières », c'est-à-dire de regroupements thématiques : mémoires sur l'agriculture, grains, bois et forêts, animaux nuisibles, bêtes à laine se succèdent sans cohérence chronologique ni institutionnelle. Le choix d'un classement par matière à l'intérieur des sous-séries rend ainsi impossible l'identification à partir de l'inventaire des bureaux versants.

      Pierre Caron, en 1923, donnait les raisons pour lesquelles un reclassement complet, plus en accord avec les principes de l'archivistique qui supposent l'identification des organismes versants, ne s'est pas réalisé. La sous-série F11, dont il avait réalisé l'inventaire, résultait de trois grands versements. Les deux derniers, effectués par les ministères du Commerce et de l'Agriculture, étaient parvenus dans un état de classement satisfaisant. Il n'en était pas de même du premier tiers de la sous-série, formé par les versements du ministère de l'Intérieur de 1811 à 1831 : « Les articles qui le constituent ont été versés par cote, sans plan et sans ordre. Une fois aux Archives, ils ont été l'objet d'un premier classement, sommaire et défectueux, qu'on a néanmoins respecté pendant près de 80 ans. Lorsque le présent inventaire a été entrepris, la nécessité d'un reclassement préalable du fonds s'est imposé. On a poussé ce travail aussi loin que possible sans qu'il ait pu cependant, en raison de communications antérieures qui commandaient le respect de certaines cotes, être intégral.  29 » Pierre Caron fait allusion au plan de classement de la série F réalisé par Natalis de Wailly à partir de 1831, dont découle l'organisation actuelle en sous-séries. A l'intérieur de chacune de ces sous-séries, le classement par matières prédominait, avec les inconvénients déjà constatés à propos de F10. Pierre Caron soulignait un autre inconvénient du classement adopté par les archivistes au XIXè siècle : le regroupement de certaines pièces, notamment les mémoires adressés au ministère, sous la désignation de « mélanges ». Il regrettait de n'avoir pas pu « faire disparaître les liasses de « triage » et de « mélanges », débris arbitrairement mais irrémédiablement juxtaposés d'ensembles documentaires détruits, qui ne sont que trop nombreuses, surtout entre les cotes 200 à 302. »

      L'examen, même rapide, de l'état des archives produites par le ministère de l'Intérieur et conservées aux Archives Nationales, fait ainsi apparaître une double distorsion, une double recomposition du corpus : une première fois au sein du ministère lui-même, lorsque les papiers des bureaux sont recueillis par le service d'archives du ministère, classés très sommairement, puis versés aux Archives nationales, une seconde fois ensuite lorsque ces papiers sont reclassés par les archivistes et répartis dans les différentes sous-séries.

      Nous avons tenté dans notre étude de saisir l'activité du bureau des archives du ministère : sous le Consulat, celui-ci a entamé un classement des archives héritées des administrations de l'Ancien Régime, qui est sans doute en partie responsable du classement par matières que l'on observe dans certaines sous-séries, comme F12. Pour le reste, comme en attestent les bordereaux de versement aux Archives Nationales, le ministère de l'Intérieur a essentiellement versé aux Archives Nationales ses papiers par bureaux et par années. Il importe alors de comprendre comment ces papiers ont été traités par les archivistes 30 . La section administrative, chargée de recueillir les papiers des ministères aux Archives Nationales, a été créée par Daunou en 1809. En 1811, la lettre F est attribuée pour la cotation de ces papiers. Pendant une vingtaine d'années, la section administrative va essentiellement se consacrer à un travail de collationnement et de confection de répertoire des textes : arrêts du conseil du roi, collection des actes des gouvernements. C'est avec la nomination par Guizot d'un nouveau responsable en 1830 que va commencer l'établissement d'une classification systématique des cartons de la série F, jusque là numérotés de manière continue au fur et à mesure des versements des ministères.

      Natalis de Wailly établit une classification en sous-série, 21 au total, qui reflètent selon lui l'activité administrative, et entreprend la répartition des anciennes liasses de la série F dans ces sous-séries. Des papiers versés par un même bureau vont ainsi se retrouver dans des sous-séries différentes. Cette démarche n'est pas contradictoire avec la théorie du respect des fonds, que Wailly synthétise dans sa circulaire de 1841 adressée aux archivistes départementaux : le fonds qu'il considère est la série F tout entière. Les sous-séries ne sont que des subdivisions organiques. L'adoption de ce plan de classement a néanmoins des conséquences durables pour l'historien : elle crée des corpus artificiels, que leur intitulé (« travaux publics », « commerce et industrie ») peut faire prendre pour le reflet exact de l'activité des bureaux, alors que leur formation est en fait le résultat du choix des archivistes.

      Les archives du ministère de l'Intérieur, bien que centralisées, se présentent donc comme démembrées. Plus que leur abondance, c'est leur organisation- le classement par matières - qui pose problème et gêne l'étude du fonctionnement des bureaux et la compréhension du rôle des échelons administratifs. Il est donc nécessaire d'élaborer une méthode d'observation, avant de se lancer dans leur exploitation.

      3) Comment l'étudier ? L'apport des autres sciences humaines.

      Le premier modèle auquel l'historien de l'administration peut se référer est celui de la sociologie de la bureaucratie établi par Max Weber. Ce modèle a exercé une influence durable et profonde sur les historiens, sans doute parce que Weber y a lui-même introduit une importante dimension historique. Il paraît donc logique de s'appuyer sur les analyses wébériennes de la bureaucratie dans une étude historique, en particulier à propos de la bureaucratie napoléonienne, une des plus proches, à première vue, de l'idéal-type wébérien de la rationalisation de l'appareil de l'Etat. Mais des travaux plus récents en sociologie des organisations ont nuancé la grille de lecture wébérienne, comme l'a résumé Michel Crozier: « Tout le travail de la sociologie moderne a consisté à s'émanciper du modèle wébérien et à montrer ses limites » 31 .Il n'est donc pas inutile pour l'historien de s'interroger sur les différents modèles élaborés par la sociologie des organisations, ou par les sciences politiques, et d'étudier l'efficacité de leur utilisation à des fins heuristiques en histoire.

      Le modèle wébérien de rationalisation

      La bureaucratie, selon Weber, repose sur une division bien tranchée des activités, chacune d'entre elles étant assurée par un « bureau ». La répartition des fonctions se fait sur la base des seules compétences, sous le contrôle d'une structure hiérarchisée. La répartition des fonctions permet un traitement impersonnel des cas, selon un ensemble de règles générales et une catégorisation des affaires à traiter selon des critères préétablis. Cette organisation permet la précision, la rapidité et la continuité du travail. Les dysfonctions possibles sont la rigidité et le comportement routinier, la surestimation des règles et le refus du changement. Les moyens finissent par devenir plus importants que les fins. « La bureaucratie se refuse à toute discussion publique sur ses techniques alors qu'elle admet dans certain cas, les discussions sur sa politique » 32 .

      Les grands traits que dégage Max Weber de la bureaucratie sont : la continuité, la prévisibilité, la rationalité. L'inéluctabilité de son avènement est due d'une part à son efficacité, d'autre part aux besoins de l'organisation moderne de la production économique d'un savoir spécialisé. Le choix n'existerait qu'entre la « dilettantisation » de l'administration ou sa bureaucratisation et sa professionnalisation 33 . Or, pour Max Weber, le capitalisme « requiert la bureaucratie » sous une forme « permanente, rigide, intensive et prévisible » 34 .

      La bureaucratie s'exprime par ses règles de fonctionnements et par son impact sur la société : « L'administration bureaucratique signifie la domination en vertu du savoir : c'est son caractère fondamental spécifiquement rationnel. Par-delà l'énorme position de puissance que détermine le savoir spécialisé, la bureaucratie (ou le détenteur du pouvoir se servant de celle-ci) a tendance à accroître davantage encore sa puissance par le savoir du service : les connaissances de fait acquises ou « issues des dossiers » dans le cours du service. Le concept, spécifiquement bureaucratique, de « secret de la fonction » (...) provient de cette aspiration à la puissance. » 35 

      La forme de domination charismatique est selon Weber l'opposé des formes rationnelle ou traditionnelle, en ce qu'elle est totalement extraordinaire et n'obéit à aucune régularité. Elle ne comporte pas de fonctionnariat, de direction administrative stable : « il n'y a pas d'autorités constituées établies, mais seulement, dans les limites du service du seigneur et du charisme propre, des émissaires mandatés charismatiquement » 36 . Le type charismatique pur dédaigne la production de richesses liée à l'économie quotidienne. Le charisme, conclut Weber, « est la grande puissance révolutionnaire des époques liées à la tradition ».

      Dans la durée, la domination charismatique peut soit se traditionnaliser, soit se rationaliser, parfois les deux à la fois, dans l'intérêt des « disciples », de la communauté et de la direction administrative. Weber envisage surtout sous cet angle, celui de la « routinisation du charisme », le problème de la succession du chef. Mais dans le cas de Napoléon, la routinisation est presque immédiate : le Consulat s'écarte en tout cas du modèle charismatique pur en deux aspects au moins : l'existence d'une direction administrative stable et peu affectée par les caprices du chef, et l'intérêt porté à l'économie, à l'administration quotidienne. Weber explique la routinisation par le fait que seule une très petite partie des « disciples », des fidèles, est prête à vivre continuellement sur un mode charismatique, et pousse donc à la légalisation du régime pour garantir son propre statut. Dans le cas de Napoléon, cette transformation ne se fait pas contre, mais sur la volonté du chef charismatique. Plus pertinente semble une autre remarque de Weber : « La routinisation du charisme est essentiellement l'adaptation aux conditions de l'économie, cette puissance qui agit d'une manière continue dans la vie quotidienne. L'économie y est dirigeante et non dirigée. » 37 

      « Dans toutes les formes de domination est vital le fait de l'existence de la direction administrative et de son action continue en vue du maintien de la docilité qui tend à l'exécution des ordres sous la contrainte. C'est ce que l'on appelle « l'organisation » » 38 .

      La bureaucratie pour Weber est donc une forme de domination politique. Elle se caractérise d'autre part par une stricte séparation entre les fonctions de contrôle et celles d'exécution. Les niveaux subordonnés n'ont qu'un savoir fragmenté. Seul le sommet de l'organisme peut procéder à une totalisation du savoir « grâce à des dispositifs de construction de problèmes qui lui permettent de collecter, de généraliser et de coordonner le savoir par ailleurs dispersé de la société » 39 . Ce modèle wébérien de la connaissance magistrale est aujourd'hui fortement contesté : d'une part sous l'angle de la rationalité et du traitement de l'information, d'autre part sous celui des relations de pouvoir entre les différents échelons de l'organisation : à côté du système formel de travail, décrit par Weber, existe un système « informel », non écrit, résultant de l'action autonome des subordonnés.

      La rationalité limitée et la prise de décision

      Une première critique du modèle de Weber est venue des Etats-Unis, où l'application de la théorie de la rationalisation à la grande industrie a mis en lumière quelques écarts entre la pratique et la théorie. L'apport de la cybernétique a mis en valeur l'importance des procédés de traitement de l'information avant toute prise de décision. Une organisation agit en fonction des buts qu'elle poursuit, et ceux-ci peuvent toujours être définis et poursuivis rationnellement, mais elle doit aussi s'adapter à son environnement politique, économique et social, et pour cela assimiler une quantité considérable d'informations sur cet environnement. Herbert Simon a montré que même dans un univers parfaitement certain où l'information serait exhaustive et librement disponible, la rationalité des agents serait limitée par leur capacité à traiter cette information. L'organisation est un moyen, d'une part d'accroître le traitement de l'information, d'autre part de réduire les conflits liés à la poursuite d'intérêts propres 40 .

      Dans la lignée des travaux de Simon, James March a défini deux grands types de rationalité en économie : l'intelligence calculée, où l'action fait suite à un calcul des conséquences, et l'intelligence systémique, où la rationalité des choix repose sur le rattachement des faits à un système, dont la cohérence est engendrée par l'expérience passée ainsi que par des mécanismes procéduraux 41 .

      March et Simon soulignent ainsi les logiques de décision particulières à l'oeuvre dans les organisations : les décisions ne peuvent jamais être considérées comme isolées mais relèvent toujours d'un processus et obéissent à des règles et des conventions. Pour les comprendre, il faut donc essayer de reconstituer non les processus de rationalité substantielle, c'est-à-dire qui portent sur l'objet de la décision en lui-même, mais la logique d'une rationalité procédurale propre à chaque organisation. Herbert Simon, pour envisager la décision (en matière économique dans son cas) comme procédure, propose le modèle IMC : identification-modélisation-choix 42 . L'identification concerne la phase de diagnostic du problème : elle est une opération d'intelligence de la situation, qui se fait à l'aide de schémas de référence. La modélisation consiste à dégager un ensemble de solutions possibles, qui vont faire l'objet d'un processus de décision à l'intérieur de l'organisation. Deux types de règles sont à privilégier dans les procédures de décision : les règles associées à la hiérarchie, et les règles associées aux critères d'évaluation internes à l'organisation.

      Le modèle de March et Simon, tout en se rapprochant d'une sociologie compréhensive qui met en évidence la stratégie des acteurs au sein de l'organisation et la création de règles spécifiques pour guider leur action, reste marqué par le modèle de la grande entreprise ou de l'administration publique stable et hiérarchisée. Michel Crozier reste pour sa part largement fidèle à cette analyse, en montrant dans le cas français comment ces règles peuvent devenir source de blocages. D'autres auteurs sont venus récemment réinterroger la notion de rationalité au sein des organisations. C'est notamment le cas de Henry Mintzberg qui s'est intéressé au rôle du « manager » 43 . Celui-ci est traditionnellement vu comme un décideur stratégique, un planificateur réfléchi, capable de décisions à long terme, dégagé des tâches de routine quotidienne, au centre d'un réseau d'information centralisé. Or l'observation sur le terrain de plusieurs décideurs importants montre selon Mintzberg que ceux-ci sont soumis à un rythme de travail morcelé, dont les tâches de routine ne sont pas absentes : réception de personnalités, réunions avec les subordonnés. Les managers étudiés par Mintzberg privilégient les sources d'informations orales : téléphone, réunions informelles, plutôt qu'écrites et officielles, comme le courrier et les rapports, et sont souvent obligés de se fier à leur intuition plutôt qu'à une analyse rationnelle des situations : « le manager est écrasé par le fardeau de ses obligations et pourtant il ne peut pas facilement déléguer ses tâches. C'est pourquoi il devient rapidement surchargé de travail et est obligé d'accomplir ses tâches de manière superficielle. La brièveté, la fragmentation et la communication verbale caractérisent ainsi son travail. » 44 

      A quoi sert la notion d'organisation ?

      La sociologie américaine a privilégié le modèle de la grande entreprise. En France, sous l'impulsion de Michel Crozier et Ehrard Friedberg, s'est développé un courant qui a cherché à englober l'étude des administrations dans la sociologie des organisations. Réfléchir sur le pouvoir et l'administration en termes d'organisation, à la manière des sociologues, doit permettre d'éviter trois types d'écueils, recensés par E. Friedberg 45  :

      -la dérive machiavélique, reposant sur l'interprétation commune et erronée, comme l'ont montré les spécialistes de l'oeuvre de Machiavel, du pouvoir comme manipulation. Le pouvoir est une dimension concrète et inéluctable des relations de travail. Toute organisation repose sur un réseau d'interdépendances, de marchandages et de négociations quotidiennes dont il faut s'efforcer de saisir les effets. E. Friedberg préconise une démarche inductive, à partir des régularités de comportement observées et non des intentions prêtées aux individus.

      -la dérive rationaliste. L'organisation n'obéit pas à un schéma unique. Il faut partir de l'hypothèse que chaque comportement (même la passivité) a un sens qui n'est pas à chercher dans l'individu lui-même mais dans le contexte dans lequel il se trouve.

      -le biais conservateur, qui postulerait a priori la cohérence de l'existant. Pour les sociologues intervenant en entreprise, cette dernière recommandation a pour but de permettre l'étape du diagnostic survenant après l'analyse. Pour l'historien, il s'agit de ne pas postuler une immuabilité des pratiques de l'administration et d'être attentif aux pratiques de formalisation et aux conditions de production des documents.

      La prise en compte de la notion d'organisation doit donc amener à une étude des relations entre les acteurs, à la prise en compte de phénomènes collectifs « intermédiaires » (entre analyse micro et macro-sociale). « L'idée que la décision intervient dans un ensemble structuré [...] oblige à modifier nos modes de raisonnement, afin de prendre en compte les relations entre participants, faites d'autorité, de hiérarchie et de contrôle » 46 . L'étude du fonctionnement des organisations amène à réfléchir en termes de problèmes nouveaux tels que la circulation de l'information et la communication entre les membres de l'organisation, la motivation et la coordination des actions, l'efficacité et le dynamisme.

      L'organisation est d'abord un principe, celui d'une division du travail qui doit en assurer une meilleure efficacité 47 . Les économistes considèrent soit que l'organisation est une forme distincte et complémentaire des marchés (approche complémentariste), soit que l'économie de marché n'est qu'une forme spécifique d'organisation caractérisée par la décentralisation des décisions (approche intégrationniste, qui est celle de Max Weber). Une organisation économique est une procédure de coordination spécifique d'allocation des ressources, tandis qu'une institution est un ensemble de règles, sur lesquelles les individus n'ont guère de prise sur le court ou moyen terme, qui définissent les conditions dans lesquelles s'opèrent ces allocations de ressources. L'institution répond à des contraintes structurelles, le marché à des contraintes conjoncturelles : l'organisation se situe à la jonction de ces deux dimensions. Elle possède un dynamisme qui lui permet de répondre aux stimuli externes, mais elle produit aussi des contraintes internes qui poussent à une institutionnalisation des rapports entre les agents.

      Cette prise en compte du rôle des acteurs a fait de l'étude des organisations un point de convergence entre plusieurs sciences humaines. L'élaboration de modèles théoriques descriptifs ne suffit pas à rendre compte de leur fonctionnement : l'étude des relations de pouvoir à l'intérieur des organisations est nécessaire.

      Penser l'Etat : de l'anthropologie aux sciences politiques

      Comment pense l'administration?

      Pour Mary Douglas 48 , on ne saurait rendre compte de la formation du lien social à partir de l'entrecroisement des préférences individuelles tant celles-ci sont modelées par les institutions au sein desquelles nous vivons. Formation des groupes sociaux et formations des catégories sont indissociables : toute réalité sociale est en même temps symbolique. Ce qui nous sépare des hommes prémodernes, ce n'est pas un degré de rationalité différent, mais le fait que nous sommes dépendants, pour effectuer nos choix et nos actions, d'institutions qui se chargent en grande partie à notre place du travail de penser et de choisir en en fournissant les cadres et l'environnement cognitif. Les institutions ont pour but de s'assurer que les conventions qui régissent la vie sociale sont effectivement respectées par les membres de la communauté. La notion d'information est centrale dans cette analyse, comme l'ont montré les économistes ayant travaillé sur les coûts de transaction (O. Williamson). L'organisation institutionnelle est un moyen de suppléer aux limites de la rationalité individuelle. Prolongeant l'analyse de Williamson, Andrew Schotter propose une description des institutions intégrée à la théorie de l'information 49  : l'information est tout ce qui représente une nouveauté, tout élément particulier qui diffère des prévisions et des modèles standard par lesquels les institutions synthétisent l'expérience du passé pour établir des prévisions efficientes. Les institutions encodent de l'information pour diminuer l'incertitude et pouvoir prendre des décisions de routine. Avant de parvenir à ce fonctionnement régulateur, les institutions doivent passer par un stade empirique et normatif, et se doter d'un principe stabilisateur qui empêche leur disparition prématurée. Pour Mary Douglas, « ce principe stabilisateur, c'est la naturalisation des classifications sociales. Il doit y avoir une analogie qui fonde la structure formelle d'un ensemble de relations sociales essentielles par référence avec le monde naturel (...) ou n'importe quel champ qui ne soit pas considéré comme déterminé socialement » 50 . Un aspect moderne de ce fonctionnement analogique est fourni par l'ouvrage de Gareth Morgan sur les images de l'organisation : l'organisation a successivement été vue comme une machine (modèle taylorien), un organisme (effet Hawthorne mettant en évidence l'importance de la satisfaction des besoins des travailleurs), un cerveau (modèle Simon de la rationalité limitée), etc 51 . Morgan montre bien que le recours à la pensée analogique comme moyen de légitimation n'est pas propre aux sociétés primitives des anthropologues et qu'il imprègne tout le discours des sciences de l'organisation.

      « Le processus à l'oeuvre dans la création d'une institution est un processus cognitif. L'intérêt mutuel des transactions réciproques ne crée pas suffisamment de certitudes quant à la stratégie de l'autre. Il ne permet pas par lui-même de faire naître la confiance nécessaire. Le processus cognitif fonde l'institution à la fois en nature et en raison, en mettant en correspondance la structure formelle des institutions avec les structures formelles des espèces naturelles » 52 .

      Les institutions ont le pouvoir de fixer les similitudes et les analogies admises par les individus. La recherche scientifique, comme l'a montré Thomas Kuhn (et avant lui Ludwig Fleck) s'inscrit dans des cadres (ou des « paradigmes ») déterminés collectivement. Les classifications opérées par les institutions orientent de manière déterminante les actions et les jugements humains. Elles déterminent des valeurs, des hiérarchies : spirituel/physique, militaire/civil, philosophie spéculative/science appliquée...Ces analogies, intellectuelles, rencontrent et renforcent les classifications sociales.

      Les institutions jouent un grand rôle dans les processus collectifs d'oubli et de mémoire en fixant ce qui est digne ou non d'être retenu. « La mémoire collective sert de système de stockage à l'ordre social » 53 .Les études d'Evans-Pritchard sur les Nuers comme celle du sociologue Robert Merton sur le milieu scientifique montrent que les processus cognitifs sont fixés par les institutions sociales. Chez les Nuers, les jeunes hommes ne peuvent obtenir le bétail nécessaire à leur mariage qu'en prouvant qu'ils appartiennent au bon lignage, et doivent donc avoir mémorisé leur généalogie sur plusieurs générations, mais en ne retenant qu'un nom par génération. Sur le terrain sciences, la pression pour s'affirmer comme l'auteur unique d'une découverte originale conduit à l'oubli de certains précurseurs, non reconnus institutionnellement, et de leurs apports 54 .

      Les institutions sont également créatrices de classifications. La fabrication des groupes de déviants, des marginaux, par l'administration ou la police en est un bon exemple. La création d'une catégorie administrative peut se comparer au mécanisme d'une prophétie auto-réalisatrice, étudié par Robert Merton. En créant des catégories, des classifications, l'Etat modèle le social. Ce pouvoir particulier a été souligné par Pierre Bourdieu. L'Etat est le détenteur « d'une sorte de méta-capital, donnant pouvoir sur les autres espèces de capital et leurs détenteurs.  55 » La difficulté est alors de penser l'Etat en dehors des catégories construites par lui. « Entreprendre de penser l'Etat, c'est s'exposer à reprendre à son compte une pensée d'Etat, à appliquer à l'Etat des catégories de pensée produites et garanties par l'Etat, donc à méconnaître la vérité la plus fondamentale de l'Etat. 56  » L'un des moyens, selon P. Bourdieu, d'échapper à cette hypothèque, est de recourir à la méthode historique. Reconstituer la genèse de l'Etat permet de faire ressortir ce que sa construction a de contingent, de remette en cause ce qui se donne dans le langage de l'Etat comme rationnel et immuable.

      Le programme « Genèse de l'Etat moderne » a permis de bien montrer les enchaînements à l'oeuvre dans ce processus. L'Etat se construit d'abord par la concentration et le monopole de la violence physique, mais la maîtrise de l'instrument militaire ne peut se faire sans celle de la fiscalité, qui impose à son tour à l'Etat un travail de légitimation et de production idéologique. La construction de l'Etat se traduit donc par l'unification d'un certain nombre de champs : économique, politique, culturel. Au coeur de ces dynamiques se trouve, selon P. Bourdieu, l'accumulation du capital symbolique, le pouvoir pour l'Etat d'imposer des définitions. Ce capital est d'abord diffus, et s'exprime par la reconnaissance collective de l'Etat de justice, avant d'être objectivé, codifié par l'Etat et finalement incarné par la bureaucratie.

      Le pouvoir dans les organisations :de l'anthropologie à la psychanalyse

      Dans les organisations, une partie essentielle des décisions porte sur l'organisation elle-même, ses structures, les ressources accordées et les nominations. Le recours à l'autorité et à la hiérarchie est un moyen d'ordonner le mécanisme de prise des décisions. Il faut distinguer autorité (qui peut être déléguée) et hiérarchie. Pour Albert Hirschman, il existe quatre possibilités de limitation de l'autorité : la démission, la désobéissance, la révocation de celui à qui l'autorité avait été confiée, la mise en place d'organismes de contrôle 57 .La hiérarchie est de l'ordre de la règle, de l'obligation. L'autorité fait intervenir le facteur humain : l'organisation est aussi un lieu symbolique dont les membres sont en quête de reconnaissance. Le rôle des relations humaines a été mis en évidence par les études des sociologues américains dans les années 1920, comme celle de Mayo sur la Western Electric. Chaque membre de l'organisation veut à la fois être reconnu individuellement et s'intégrer au groupe, à la communauté qui tend à se former autour d'un idéal commun 58 .

      Cette adhésion à un ethos particulier a bien été montrée dans le cas de l'administration par les travaux de Pierre Legendre. Si dans les entreprises les valeurs communes sont largement dépendantes de l'organisation de la production, dans l'administration, elles peuvent devenir plus générales et plus universelles. La relation avec le pouvoir est une relation avec l'idéal, le symbolique. L'Etat, selon Pierre Legendre, est chargé d' « instituer la vie », de rendre la filiation possible et pensable. Son modèle est d'origine religieuse et théologique :

      « Le centralisme, techniquement, est un artifice d'essence religieuse, au sens d'une transposition historique, dans la société séculière française à l'âge de la Contre-Réforme catholique, des moyens du gouvernement juridique issus de la longue pratique pontificale en Europe. » 59 

      L'Etat assure son pouvoir par un montage symbolique : « L'Etat apparaît, au-dessus des individus et des groupes, comme une sorte de Moi raisonnable et supérieur, investi du pouvoir de distribuer les faveurs et la contrainte, inspirant à la fois désir et crainte » 60 . Le serviteur de l'Etat doit donc obéir à cette logique d'impartialité. La bureaucratie apparaît comme un sacrifice de la volonté propre qui donne en échange la possibilité d'être innocenté par avance. « Le fonctionnaire donne corps au pouvoir, mais en tant qu'humain lui-même ne convoite rien, il ne sait pas s'il a un désir » 61 .

      L'approche anthropologique, si elle permet d'élargir l'analyse et d'éviter de tomber dans une approche trop mécaniste de l'administration, donne cependant peu de clés sur son fonctionnement concret. En partant d'une analyse de terrain, les politistes ont essayé de dégager des concepts opératoires pour décrire le fonctionnement des mécanismes de pouvoir.

      Depuis la fin des années 1970, la science politique française s'est tournée vers l'analyse des « politiques publiques », courant venu des Etats-Unis 62 , mais qui a été soumis en France à des influences qui lui ont donné une direction particulière 63 . L'analyse des politiques publiques en France a été dominée, comme on pouvait s'y attendre, par la question de l'Etat. Une spécificité de l'approche française est la réticence à analyser les décisions politiques en terme de « rationalité », en appliquant par exemple la théorie des jeux. Sous l'influence du Centre de sociologie des organisations (CSO), l'accent a été mis sur la question du fonctionnement interne des administrations, ce qui a amené certains chercheurs à souligner la fragmentation de l'Etat en une multiplicité d'unités, qu'il fallait analyser en termes de « logiques d'acteurs ». L'étude de l'application des lois, la mise en évidence de la maîtrise limitée de l'information de chaque instance, ont ainsi conduit à une remise en cause du rapport centre-périphérie dans l'administration. 64 

      Le renouvellement opéré dans les sciences politiques a consisté à passer de l'analyse du politique à l'analyse des politiques. Il a conduit, en grande partie, à sociologiser l'analyse politique, comme on l'a vu plus haut, et, d'autre part, à saisir l'Etat à partir de ses actions. La décision politique est ainsi apparue comme un processus, chaotique, complexe, relevant moins d'une logique globale que d'un art de la négociation et du « moment » 65  politique. Le succès de cette approche, largement fondée sur l'individualisme méthodologique, laisse de côté une question fondamentale du politique : comment produire de l'ordre dans une société complexe ? Les « stratégies d'acteurs » ne s'inscrivent-elles pas dans des structures d'ordre global sur lesquelles ils n'ont que peu de prise ? Pour répondre à cette question, une nouvelle voie a été explorée : l'analyse cognitive des politiques publiques 66 . Cette approche entend considérer l'action publique non dans le cadre d'une simple « résolution de problèmes », mais comme construisant une interprétation du monde et de la société.

      Une première remarque, avancée par J.G. Padioleau dans L'Etat au concret, est que personne ne s'accorde vraiment sur la définition des problèmes à résoudre, qu'il n'y a pas de consensus sur les causes du problème (par exemple la violence dans les banlieues). D'autre part, il est très difficile de mesurer les résultats de l'action publique. L'action publique renvoie à un univers de sens et de normes, elle sert à la fois à construire une interprétation du monde (quelles sont les causes du chômage, comment favoriser la croissance) et à définir des modèles normatifs d'action (rendre plus flexible l'emploi, établir des contrôles de qualité...). L'objet des politiques publiques est avant tout l'avenir des sociétés : ces politiques constituent donc un espace où vont venir se projeter - et s'affronter - les différentes visions de cet avenir. La question est donc alors de comprendre comment un référentiel, un paradigme, va s'imposer aux acteurs : ainsi l'idée que tel secteur de la société « doit » se moderniser, ou s'ouvrir à la concurrence internationale.

      La notion de référentiel apparaît dans L'Etat en action de Bruno Jobert et Pierre Müller 67 . Leur réflexion sur le processus de formalisation et de modélisation de la réalité sociale part d'un examen de la planification à la française, dont la spécificité est de chercher non à produire une décision mais de parvenir à la définition de critères partagés par les acteurs sociaux et à diffuser une vision de l'avenir permettant de réduire les incertitudes et les degrés d'incompatibilité entre les projets des différents partenaires 68 . Dans leur modèle, Jobert et Muller soulignent l'existence de « forums », où se débattent les politiques publiques, et où se joue la « prise de conscience » des problèmes, qui conduit ensuite à la mise en place d'un « consensus modernisateur » qui s'impose à la sphère politique. Ce modèle se rapproche de celui construit par Berger et Luckmann dans La construction sociale de la réalité. Analysant les politiques de l'environnement, Pierre Lascoumes met en évidence les processus de « traduction » à l'oeuvre dans ces débats: « pour devenir gouvernables, pour donner lieu à des choix politiques, il est nécessaire que les enjeux soient reformulés en problèmes d'action publique » 69 . La production d'une matrice cognitive est un processus politique : on peut même définir le politique comme le lieu de l'interprétation de la réalité sociale.

      Ce modèle est-il si éloigné de ce qui se passe autour de 1800 ? La naissance des sciences camérales en Allemagne, des sciences administratives ou de la statistique, sont le signe que le gouvernement des sociétés devient un objet de connaissance. Elle traduit l'attente d'un réaménagement du pouvoir, à l'égard duquel se font jour de nouvelles exigences. Comme l'écrivent Olivier Ihl et Martine Kaluscynski, pour cette nouvelle littérature sur l'Etat, « la rationalité du gouvernement est désormais conçue comme une rationalité sur le gouvernement.  70 » L'apparition de traités ou de codes administratifs, l'essor de l'économie politique sont les prémisses de la construction des ces « forums » où l'action gouvernementale est discutée.

      La Révolution et l'Empire ont-ils rationalisé les institutions ?

      Deux ouvrages importants ont tenté d'apprécier le poids de la période révolutionnaire à l'aune du modèle wébérien. L'ambition de C. Kawa est d'éclairer à l'aide d'un exemple fouillé, celui du ministère de l'Intérieur sous la 1ère République, les conditions de la naissance d'un nouveau groupe social : d'où viennent ces premiers « ronds-de-cuir » ? Forment-ils déjà un groupe social ou professionnel, aux règles bien établies ?

      Malgré de nombreux débats à l'assemblée, les révolutionnaires se refusèrent toujours à voter un statut pour les employés de l'Etat. Ceux-ci sont-ils parvenus, dans ces conditions, à former un groupe social conscient de son identité ? C. Kawa scrute dans un premier temps l'existence d'un possible « statut coutumier », lié aux conditions de recrutement et de carrière : même si ceux-ci restaient soumis à l'arbitraire et au favoritisme, plusieurs régularités apparaissent : une nomenclature garantissant l'uniformité des salaires est mise en place, des pensions sont versées aux commis les plus anciens, des secours ou des gratifications sont accordées aux employés méritants et nécessiteux. Tout en s'efforçant de limiter les dépenses ministérielles - le salaire maximum des bureaux est ainsi fixé à 8 000 francs en juin 1792 - les assemblées révolutionnaires s'efforcent d'encourager la fidélité des employés.

      L'un des apports les plus importants de l'ouvrage concerne le profil social des employés. La révolution marque un vrai renouvellement : les deux tiers des employés de la période considérée ont été recrutés après 1790. Leur âge moyen est de 35 ans, et beaucoup (près de la moitié) ont déjà une expérience juridique administrative. Ils sont originaires en majorité de la France du Nord, et de la petite bourgeoisie urbaine. L'existence de compétences solides des employés à leur entrée au ministère semble donc bien établie pour le ministère de l'Intérieur. C'est même selon C. Kawa une caractéristique identitaire essentielle : « C'est probablement la compétence et la formation qui constituent les traits communs les plus nets permettant d'envisager les employés comme un ensemble 71  .»

      L'étude de l'évolution des organigrammes semble indiquer un progrès de la rationalisation au sens wébérien : les attributions sont fixées par écrit, les bureaux se spécialisent, les tâches des employés sont mieux définies. Pourtant, les points de discordance avec l'idéal-type wébérien sont encore nombreux. Les perspectives de carrière varient fortement selon le rang d'entrée. Pour la majeure partie des employés, les perspectives de promotion étaient faibles. 80% des garçons de bureau ne dépassèrent jamais ce grade. A l'inverse, la plupart des chefs de division sont entrés directement à ce grade. Bien des traits sont donc absents du profil du fonctionnaire tel que nous l'entendons aujourd'hui. Le trait le plus significatif noté par C. Kawa est que la moitié des fils des employés du ministère s'engagent à leur tour dans l'administration : si les employés laissent à leur mort un capital financier relativement faible 72 , ils transmettent en revanche un capital intellectuel et social important, ainsi que l'adhésion à un ethos nouveau.

      Au total, le modèle fournit par Max Weber apporte peu d'éclaircissement sur la formation de la bureaucratie pendant la période révolutionnaire. Comme le note Howard Brown, « le type idéal de bureaucratie de Weber est une construction théorique qui convient pour mesurer le changement sur une période de temps mais par pour l'expliquer. 73  » Une plus grande attention doit être portée au contexte politique et aux exigences qui pesaient sur la bureaucratie. L'absence de statut donné aux fonctionnaires s'explique en grande partie par la volonté du pouvoir politique de garder le contrôle sur les employés, et donc de maintenir des relations de type clientéliste. Selon Brown, « les aspects de la rationalisation formelle qui firent des progrès significatifs entre 1792 et 1799 - spécialisation rationnelle des fonctions, des structures hiérarchiques et des règles générales - servirent à concentrer un plus grand pouvoir dans les mains de l'élite d'Etat.  74 »

      L'historien face à l'étude de la bureaucratie

      Clive H. Church a cherché à donner un tableau plus large de la formation de la bureaucratie française 75 . Il souligne que le rôle de la décennie révolutionnaire a été sous-estimé par rapport à celui de la période napoléonienne. Selon lui, l'Ancien Régime possédait des fonctionnaires, au sens où les commis des ministères jouissaient d'une certaine stabilité et jouaient un rôle dans la décision politique, mais il n'avait pas encore d'employés. C'est la Révolution qui va engendrer le développement de la « basse administration », surtout à partir de 1793, comme le montre l'évolution des effectifs des ministères :

      
1760 1788 1791 Printemps 1794 An V
401 670 667 3000 1700

      Le développement de la bureaucratie des ministères (en particulier celui de la Guerre) et des comités est un moyen de s'affranchir du soutien des sans-culottes. Les assignats, la dette, le contrôle des prix, les approvisionnements militaires, les subsistances sont autant de domaines où l'administration s'étend de manière tentaculaire. Selon Church, les nouveaux besoins administratifs apparus pendant la Terreur représentent entre 30 et 90 000 emplois 76 .

      Le Directoire représente au contraire un moment de consolidation, et une première tentative de rationalisation avec un retour au cadre ministériel. Les différents ministres manifestent une approche plus pragmatique de la réalité administrative et cherchent à en améliorer le fonctionnement. La bureaucratie devient apolitique, l'esprit de corps progresse dans les bureaux, en raison d'un changement d'attitude du pouvoir exécutif : les purges politiques se raréfient dans les bureaux, l'exigence de transparence est abandonnée, ce qui offre aux commis les plus expérimentés, souvent entrés dans les bureaux sous l'Ancien Régime, de nouvelles possibilités de carrière.

      Pour Clive Church, Napoléon a trouvé un outil administratif en grande partie déjà façonné, auquel il a surtout donné une base juridique et un prestige nouveau. Au prix d'une subordination accrue envers le pouvoir exécutif central, les fonctionnaires ont gagné une protection définitive contre tout contrôle public, et une autorité renforcée.

      Les travaux de C. Church et de C. Kawa jettent ainsi une lumière précieuse sur la place du ministère de l'Intérieur dans le dispositif gouvernemental, mais n'abordent pas la question de son rôle politique réel. Celui-ci ne peut être évalué sans se pencher sur les méthodes de travail de l'administration : quels genres de décision prenait le ministère ? comment la décision était-elle prise ?

      Le pouvoir de l'administration repose souvent sur des non-dits, les anciens « mystères du pouvoir ».   Michel Bruguière a donné un exemple magistral du poids de cette nécessité administrative souvent invoquée, dans son étude des Gestionnaires et profiteurs de la révolution, en montrant comment les employés du ministère des Finances ont survécu à l'orage révolutionnaire et à la volonté de jacobiniser les ministères (qui frappa par exemple celui de la guerre) en préservant le secret autour du fonctionnement administratif concret de leurs bureaux et des opérations financières qu'ils menaient pour assurer le financement de la guerre et l'approvisionnement des armées.

      Les méthodes de l'histoire de l'administration restent encore largement à établir. Guy Thuillier a tenté, en pionnier, d'en jeter quelques bases, soulignant que cette histoire sans tradition, du fait de la séparation de l'histoire des institutions entre faculté de droit et d'histoire, et de la sous-estimation du fait bureaucratique par les principaux courants de l'histoire sociale et politique au XXè siècle, nécessitait à la fois érudition, prudence, et humilité 77 . Parmi les points soulevés par G. Thuillier, on peut relever la nécessité d'une « anthropologie administrative », à laquelle l'auteur donne une forte dimension psychologique : il faut tenter de reconstituer la personnalité du bureaucrate, les contraintes spécifiques de temps, d'information, de décision, de procédure, qui pèse sur lui. G. Thuillier suggère deux voies pour parvenir à cette connaissance : disposer soi-même d'une expérience de l'administration, ou recueillir les témoignages oraux d'administrateurs.

      Mais comment procéder pour l'étude des administrations du passé ? Comment réaliser, non une histoire sociale de tel ou tel groupe d'employés, ou une histoire politique et intellectuelle, mais une étude des mécanismes de décision et du fonctionnement concret d'une administration ? La seule solution est, comme le recommandait G. Thuillier, de pratiquer « la technique du corpus ou du recueil de documents », de s'immerger dans les dossiers et de suivre pas à pas les traces archivistiques qui nous restent pour reconstituer des logiques d'action et de pensée. Le chercheur est obligé, dans un premier temps, de se conformer aux directions que lui trace le cadre de classement de la série F, où sont conservées les archives versées par le ministère de l'Intérieur, c'est-à-dire un classement par objets, qui ne reproduit pas le cadre des bureaux. Le seul moyen pour parvenir à une image globale du ministère de l'Intérieur est de prendre les objets qu'il a traités, les uns après les autres, et de reconstituer progressivement l'action des bureaux. Seule une succession d'études de cas peut faire émerger les régularités et la rationalité de l'action administrative.

      Le plan suivi dans notre travail a consisté, d'une part à dépouiller exhaustivement les cartons spécifiques à l'administration centrale, essentiellement contenus dans les sous-séries F préliminaire et F1, afin de dresser un tableau des structures du ministère, avant de procéder à une étude sectorielle de son action. L'organisation du ministère de l'Intérieur se fixe en effet dans les premières années du Consulat pour connaître une forte stabilité durant la période impériale. Si l'on excepte les fonctions logistiques (secrétariat général, comptabilité), l'action du ministère de l'Intérieur repose sur trois grandes divisions : la première, chargée de la transmission des lois et de la correspondance avec les préfets, la seconde, chargé des fonctions économiques, la troisième, chargé des hôpitaux, des secours, des bâtiments et des beaux-arts.

      Devant l'ampleur des attributions du ministère, il a toutefois été nécessaire de procéder à un choix sectoriel. Ont été privilégiés les bureaux dont l'action avait trait au domaine économique d'une part, et à l'action de police sociale d'autre part. Pour des raisons de cohérences, l'étude a ainsi exclu la période des Cent-Jours, qui aurait obliger à se pencher également sur la Première Restauration, le ministère du commerce (créé en juin 1811, mais qui fonctionne à partir de 1812), les directions générales rattachées mais qui fonctionnaient de manière indépendante : Imprimerie, Cultes, Communes, Ponts et Chaussées. Faute de temps et de place, on n'a pu non plus traiter de l'action des bureaux des hôpitaux, prisons et dépôts de mendicité et du secteur de l'action sanitaire et sociale, qui mériteraient une étude à part.

      Pour dresser un tableau d'ensemble de l'action du ministère de l'Intérieur et de sa place dans le système napoléonien, il a fallu d'abord étudier ses structures et son évolution d'ensemble : la première partie étudie ainsi les attributions du ministère (chapitre 1), ses méthodes de travail (chapitre 2), son personnel (chapitres 3 et 4), son utilisation des organismes consultatifs (chapitre 7), et examine, à travers le cas des bureaux de la statistique et des archives, les efforts du ministère pour se doter de dispositifs efficaces de traitement de l'information (chapitre 5 et 6).

      La seconde partie s'attache à la fonction première du ministère : la transmission de la loi aux départements et aux communes, et la surveillance de son exécution. Elle cherche à définir les moyens concrets de la centralisation, dont le contrôle des préfets était la première condition (chapitre 8). Le ministère s'employa à fixer des règles de conduite aux préfets dans leurs relations avec les autorités locales (chapitre 9) et à définir une jurisprudence administrative (chapitre 10).

      L'interprétation de la loi était l'un des principaux outils du ministère de l'Intérieur pour rétablir un ordre intérieur stable. Sa conception de la police s'exerça de manière radicalement différente de celle du ministère du même nom : la troisième partie en donne quelques exemples, à travers l'action du ministère en matière de police rurale (chapitre 11), de subsistances (chapitre 12), de bâtiments civils (chapitre 13), et enfin à travers l'établissement d'une nouvelle police du monde ouvrier, cherchant un nouveau mode de régulation de la sphère industrielle après la suppression des corporations (chapitre 14).

      Le monde économique, et particulièrement le secteur industriel, furent au coeur des préoccupations des ministres de l'Intérieur successifs. Sous l'impulsion de Chaptal, le ministère de l'Intérieur développa une véritable politique de reconnaissance du monde industriel et commercial. La quatrième partie cherche à évaluer le rôle du ministère dans le processus d'industrialisation, par l'encouragement des inventions (chapitre 15), la politique de prêt et de soutien aux secteurs manufacturiers émergents (chapitre 16), l'engagement sans équivoque en faveur de la mécanisation (chapitre 17), et la défense des intérêts du commerce dans la politique impériale (chapitre 18).

Première partie : Moyens et structures de l'action ministérielle

Chapitre 1 : Naissance d'un ministère

      L'apparition du ministère de l'Intérieur : innovation ou rationalisation administrative ?

      Comment et pourquoi est apparu le ministère de l'Intérieur ? Du point de vue institutionnel, la réponse est simple : le premier décret qui donna au ministère de la Maison du Roi le nom de ministère de l'Intérieur date du 7 août 1790, et le décret qui fixa définitivement les attributions du ministère de l'Intérieur est celui des 27 avril- 25 mai 1791. Mais pourquoi le ministère reçut-il une telle appellation ? Que recouvrait-elle aux yeux des contemporains ? Une comparaison avec d'autres pays européens montre que la formation d'un tel ministère correspond à un stade de la réorganisation de l'administration, et du passage d'une répartition territoriale des ministères à une division fonctionnelle. Ce passage se fait relativement tôt en France : les quatre secrétaires d'Etat se partagent la correspondance avec les provinces sur une base territoriale après la décision d'Henri II en 1547, mais dès la fin du XVIè siècle, leurs fonctions sont nettement établies, et la correspondance avec l'ensemble des provinces et des intendants va être graduellement absorbée par la Maison du Roi 78 .

      En Grande-Bretagne en revanche, le partage des attributions des deux secrétaires d'Etat se fit sur une base géographique jusqu'à la fin du XVIIIè siècle : il y eut un « northern » et un « southern secretary of State ». Une première tentative de spécialisation eut lieu en 1768 avec la création d'un secrétariat d'Etat aux affaires coloniales, avant la réforme de 1782 qui créa un secrétariat d'Etat chargé des affaires étrangères, et un secrétariat chargé des affaires intérieures et coloniales : le Foreign Office et le Home Office. Le Foreign Office reprit le personnel du Northern Department, et le Home Office celui du Southern Department. Le Home Office se constituait ainsi en 1782 d'un « Secretary of State », de deux « under Secretaries », d'un « Chief Clerk » et de dix clercs, plus deux « Chamber Keepers » et un « House Keeper » 79 . Le transfert des affaires coloniales au secrétaire d'Etat à la Guerre, créé en 1801, laissa le  Home Office en charge des affaires purement domestiques, à l'exception des finances. Il resta relativement stable dans la première moitié du 19ème siècle et ses effectifs n'augmentèrent quasiment pas. Il se trouva au coeur des affaires économiques et sociales qui dominent la scène du Parlement à partir des années 1830 : Factory Act de 1833, Poor Law de 1834, Public Health Act de 1854. On est donc bien en présence d'un premier modèle où les attributions du Home Office débordait le simple maintien de l'ordre, et concernaient véritablement l'organisation de l'économie et de la société.

      La croissance de l'appareil ministériel demeura très limitée en Grande-Bretagne, et soumise au contrôle du Parlement. C'est en Allemagne et en Russie que les points de comparaison avec la France sont les plus intéressants. Ils font ressortir l'importance de la notion de police pour l'apparition du ministère de l'Intérieur. La notion de police fut théorisée en Allemagne, mais appliquée dans le cadre décentralisé des principautés, et c'est en Russie qu'elle reçut son application la plus directe dans un cadre ministériel centralisé. Marc Raeff a analysé le bouleversement intellectuel qui a présidé a ce changement d'orientation de l'activité des Etats 80 . La fonction du politique n'est plus seulement négative : le maintien de la paix et de l'ordre, mais devient de prévoir et de préparer le futur, de promouvoir le bien-être de la société. Cette nouvelle tâche passe par une meilleure maîtrise des ressources naturelles, un encouragement à la production agricole et manufacturière. Toute la tâche de l'Etat de police consiste à libérer les énergies et la créativité individuelles, tout en maintenant la cohésion du groupe.

      Ce nouvel idéal de police fut directement transposé dans la politique de modernisation de la société russe entrepris à partir de Pierre le Grand. Mais ce projet souffrit de l'absence d'une société civile aussi développée qu'en Occident pour prendre le relais et diffuser les réformes. L'absence de stabilité politique, les luttes de factions, le poids de la noblesse ou le gouvernement des favoris furent autant d'obstacle à la modernisation de la vie politique russe au XVIIIè siècle 81 . Dans les années 1780, le pouvoir ministériel s'était par exemple concentré entre les mains du procureur général Wiazemski, dont le département s'était accru en conséquence. L'arrivée au pouvoir d'Alexandre 1er, acquis aux idées des Lumières, donna le signal d'une nouvelle vague de réformes. Si Alexandre 1er n'alla pas jusqu'au bout de son projet de donner une organisation constitutionnelle à la Russie, il mit en oeuvre, avec son conseiller Speransky, une réforme de l'administration, qui se traduisit par la création de sept ministères : Justice, Finances, Guerre, Marine, Affaires Etrangères, Intérieur, Trésor 82 . Le MVD, ou Ministère des Affaires internes, avait pour attributions le bien-être des populations, l'ordre et la tranquillité publics, la surveillance des administrations locales, le secteur de l'industrie d'Etat à l'exception des mines, et la construction et les bâtiments publics. Au jour le jour, l'une de ses principales tâches fut la lutte contre la pénurie de subsistances. Malgré Speransky, qui dirigea l'une des divisions du ministère avant de devenir le secrétaire particulier de l'empereur, le MVD peina à assurer un ensemble de fonctions trop étendues. Un ministère de la Police fut créé séparément entre 1810 et 1819, tandis que les manufactures et le commerce passèrent aux Finances en 1819. La faiblesse initiale du MVD se mesure au nombre de circulaires produites : 15 entre 1810 et 1815, 33 de 1816 à 1820. Au moment de la guerre de Crimée, le nombre de circulaires était passé à 180 par an 83 . Il pouvait s'appuyer sur de nouveaux organismes spécialisés, comme le comité central de statistique.

      Le ministère de l'Intérieur russe était ainsi le symbole de la politique réformatrice en Russie. L'étendue de ses attributions en faisait une base puissante pour unifier et redéfinir la vie politique russe autour des affaires domestiques, comme le souligne D. Orlovsky. La coexistence de tâche d'économie et de maintien de l'ordre n'était pas seulement un héritage de l'Ancien Régime : elle était consubstantielle à la notion même de police telle qu'elle avait été théorisée en Allemagne, mais elle confrontait les détenteurs de ces fonctions à une tension que les moyens mis à leur disposition ne permettait pas de résoudre : le ministre des affaires intérieures devait être à la fois garant de l'ordre et agent du changement économique.

      En France, la localisation des fonctions de police se fit d'abord au niveau infra-ministériel. Le laboratoire en fut la lieutenance de police de Paris créée en 1667. La police se manifesta d'abord par une activité réglementaire, largement aux mains des autorités locales 84 . Les questions économiques avaient pris une place de plus en plus grande dans le débat politique au XVIIIè siècle, mais leur prise en compte dans l'appareil gouvernemental s'était faite de manière plus souterraine. L'appareil ministériel restait sur le papier dominé par les fonctions régaliennes : guerre, justice, finances. Leur importance apparut avec le débat sur le commerce des grains, puis avec celui sur les corporations 85 .

      Sous l'Ancien Régime, deux départements ministériels avaient connu une croissance importante : le contrôle général et la maison du Roi. En 1776, selon Michel Antoine, l'administration des finances employait autant de personnel que tous les secrétariats d'Etat 86 . Le contrôle général des Finances n'avait pas de place véritablement déterminée dans la hiérarchie d'Etat, et si son influence s'accrut, ce fut d'abord par un processus de croissance interne et par le développement de nouvelles méthodes de travail, où certains ont vu la naissance de la bureaucratie française 87 . Les nouvelles attributions gouvernementales se développèrent dans les interstices du système ministériel de l'Ancien Régime. Au sein du contrôle général, Bertin contribua par exemple à développer les fonctions consacrées à l'agriculture. Un certain nombre d'intendants se retrouvèrent à la tête de véritables départements autonomes, comme Chaumont de la Millière, chargé des ponts et chaussées et des hôpitaux, ou les intendants du commerce Montaran et Blondel. L'intendance du commerce apparaît comme un secteur clé, qui préfigure les fonctions économiques du ministère de l'Intérieur sous le Consulat et l'Empire, mais qui a été beaucoup moins étudié que les intendances des finances. Selon B. Pedretti et B. Barbiche, le poste jouissait d'un faible prestige, à tel point qu'il resta inoccupé pendant de nombreuses années, et que Turgot entérina leur suppression en 1774, les remplaçants par des commissions 88 .

      Un rôle important en matière de commerce était joué par le Conseil de commerce, créé en 1700. Il réunissait à côté du contrôleur général et de ses commis des députés des principales villes de commerce du royaume. Il prit en 1722 le nom de Bureau du commerce, et fonctionna jusqu'en 1788 comme un lieu de débat, d'expression des revendications des milieux négociants, et de collecte d'information pour le gouvernement.

      Enfin un rouage essentiel de la politique économique de l'Ancien Régime fut l'inspection des manufactures. Créée en 1669 par Colbert pour faire appliquer la réglementation sur la fabrication des draps, l'inspection des manufactures passa du modèle « ambulatoire », fait de missions de contrôle et d'enquête au cours de tournées régionales, à un ancrage territorial : les inspecteurs se fixèrent dans une circonscription, où ils purent observer et encourager les progrès de l'industrie 89 . L'une de leurs missions fut de fournir au Bureau du commerce et aux intendants du commerce des renseignements assez détaillés sur la production manufacturière, ce qui donna lieu à la formation de tableaux minutieux, que les bureaux centraux ne furent pas toujours en mesure d'exploiter 90 . Les inspecteurs des manufactures avaient donc une fonction d'enquête et de pédagogie à côté de leur rôle réglementaire, qui commença à être contesté dès la fin de l'Ancien Régime. Un certain nombre d'anciens inspecteurs qui trouvèrent place dans la bureaucratie révolutionnaire essayèrent de mettre ce savoir-faire au service du nouveau gouvernement : Roland de la Platière est le cas le plus célèbre, mais d'autres inspecteurs, comme Abeille, Alard et Lansel, prirent place dans les organismes consultatifs créés autour du ministère de l'Intérieur 91 .

      La maison du Roi accueillit de son côté un certain nombre de fonctions nouvelles, notamment pour ce qui concernait les secours, la salubrité et la mendicité 92 . Le ministre de la maison du Roi était une sorte de « ministre de Paris », et partageait, en ce qui concernait la capitale, un certain nombre d'attributions qui relevaient du contrôle général : la police des marchés, l'approvisionnement, les corporations. Il avait enfin dans ses attributions la correspondance avec les provinces de l'intérieur et avec les pays d'Etat, et la surveillance des municipalités. La Maison du Roi apparaît ainsi comme un département extrêmement plastique, qui, peut-être parce qu'il était le moins bien défini, reçut un certain nombre de fonctions nouvelles à la fin du XVIIIème siècle.

      La dénonciation du pouvoir ministériel fut très tôt présente dans le discours révolutionnaire. Pourtant, la question de l'organisation des ministères ne fut que tardivement abordée par la Constituante. Le débat à l'assemblée se focalisa sur la question des pouvoirs du roi. Les comités de l'assemblée engagèrent un travail de réflexion important, mais leur approche consistait d'abord à essayer de refonder la législation. Ils entretinrent ainsi peu de contacts avec les ministères, qui continuèrent à assumer les tâches d'administration courante. Un grand nombre de commis de l'Ancien Régime restèrent de cette manière à leur poste dans les premières années de la révolution. L'un d'eux, Valdec de Lessart, ancien intendant des finances, joua ainsi un rôle essentiel : il fut nommé ministre des finances le 30 novembre 1790, il passa, en janvier 1791, à la Maison du Roi, qui avait pris l'appellation de département de l'Intérieur, et y resta jusqu'en novembre 1791. Il fut ainsi le premier véritable « ministre de l'Intérieur » et soumit à ce titre un plan de réorganisation des bureaux le 26 octobre 1791.

      La naissance du ministère de l'Intérieur témoigne de cette ambivalence des députés face à l'administration: les députés voulaient démanteler le contrôle général, mais se retrouvèrent face à un autre département tentaculaire. Au cours de l'année 1790, le transfert d'une partie des attributions du Contrôle général vers la Maison du Roi avait commencé pour délester un ministère jugé trop puissant 93 . Dans son rapport au Comité de constitution, le 7 mars 1791, le député Desmeuniers soulignait à propos du département ministériel qui était en train de se former : « Le ministère de l'Intérieur a longtemps fixé notre attention ; nous avons senti que le maintien de l'organisation de tout le royaume dépend en quelque sorte de cette partie du Ministère ; qu'il faut y placer les moyens d'assurer la liberté, la tranquillité et la prospérité publiques, mais la multiplicité de fonctions qu'il serait nécessaire d'accorder au ministère de l'Intérieur est effrayante » 94 .

      Le projet qu'il proposait établissait cinq directeurs sous les ordres du ministre, qui s'occuperaient des affaires courantes et ne le consulteraient que pour les affaires importantes. Ce projet, qui confiait aussi les finances au ministère de l'Intérieur, fut combattu violemment, notamment par Robespierre, qui l'accusa, le 9 avril, d' « investir ce qu'on appelle le ministère de l'Intérieur d'un pouvoir aussi despotique qu'immense 95  ». L'une des craintes exprimée par Robespierre, et partagée par la plupart des députés, était de voir apparaître sous le nom de directeurs généraux des fonctionnaires ne dépendant que du roi, et qui auraient perpétué le despotisme des bureaux de l'Ancien Régime. Finalement, un ministère des finances, strictement limité aux contributions fut formé à part, tandis que les autres compétences du Contrôle général passèrent au ministère de l'Intérieur. L'idée de fragmenter le ministère de l'Intérieur, à la fois pour en rationaliser les fonctions, et pour diminuer sa puissance, ne fut pas complètement abandonnée. Ainsi, le 6 février 1793, Barère proposa la scission du ministère entre un ministère chargé des départements et un ministère de l'Economie publique. Le ministère de l'Intérieur apparaissait dès sa naissance comme un ministère hybride, qui recueillait les fruits de la croissance des fonctions gouvernementales au cours du XVIIIè siècle. Les constituants préférèrent finalement circonscrire le problème à un seul ministère, plutôt que d'en établir plusieurs qui auraient pu chacun prendre leur autonomie.

      Le ministère de l'Intérieur fut créé par le décret-loi du 27 avril- 25 mai 1791, même si le ministère de la Maison du roi avait commencé, à partir de 1790, de prendre l'appellation de « ministère de l'Intérieur ». Ses attributions étaient immenses, comme le montre l'article 7 du décret :

      « Le ministre de l'Intérieur sera chargé :

      1°) de faire parvenir toutes les lois aux corps administratifs ;

      2°) de maintenir le régime constitutionnel, et les lois touchant les assemblées des communes par communautés entières ou par section, les assemblées primaires et les assemblées électorales, les corps administratifs, les municipalités, la constitution civile du clergé, et provisoirement l'instruction publique ; sans que de la présente disposition on puisse jamais induire que les questions sur la régularité des assemblées et la validité des élections ou sur l'activité et l'éligibilité des citoyens, puissent êtres soumises au jugement du pouvoir exécutif.

      3°) Il aura la surveillance et l'exécution des lois relatives à la sûreté et à la tranquillité de l'intérieur de l'Etat ;

      4°) Le maintien et l'exécution des lois touchant les mines, minières et carrières, les ponts et chaussées et autres travaux publics, la conservation de la navigation et du flottage sur les rivières, et du halage sur les bords ;

      5°) La direction des objets relatifs aux bâtiments et édifices publics, aux hôpitaux, établissements et ateliers de charité, et à la répression de la mendicité et du vagabondage ;

      6°) La surveillance et l'exécution des lois relatives à l'agriculture, au commerce de terre et de mer, aux produits des pêches sur les côtes et des grandes pêches maritimes, à l'industrie, aux arts et inventions, fabriques et manufactures, ainsi qu'aux primes et encouragements qui pourraient avoir lieu sur ces objets divers ;

      7°) Il sera tenu de correspondre avec les corps administratifs, de les rappeler à leurs devoirs, de les éclairer sur les moyens de faire exécuter les lois, à la charge de s'adresser au corps législatif dans les cas où elles auront besoin d'interprétation ;

      8°) De rendre compte tous les ans au corps législatif de l'état de l'administration générale et des abus qui auraient pu s'y introduire.  96 »

      Roland eut à lutter contre la méfiance de l'assemblée envers le pouvoir ministériel en général, qui se doublait d'une méfiance de certains députés envers ses ambitions personnelles. « L'étendue de mon département, l'immensité du travail qui y est attaché, ont été considérés comme une espèce de monstruosité. On a commencé à me supposer beaucoup de pouvoir parce que j'avais beaucoup à faire  97 », commenta-t-il à sa sortie de charge. Roland, qui avait pris ses fonctions en mars 1792, eut en effet à faire face à de nombreuses contraintes, la principale étant les restrictions budgétaires qui lui furent imposées. Ecarté également de la conception de la loi, Roland se trouva contraint d'exploiter les possibilités que lui laissait son rôle de transmission des lois. Il devint le « conseiller » des administrations locales 98 . L'exercice du pouvoir réglementaire étant strictement contrôlé par l'assemblée, c'est d'abord dans sa correspondance avec les corps administratifs, et dans les circulaires qu'il envoyait, que Roland s'efforça de faire passer ses conceptions, par exemple en favorisant la décentralisation et en encourageant les autorités municipales et départementales, auprès desquelles il devint en retour très populaire..

      En l'an II, les attributions du ministère de l'Intérieur furent réparties entre pas moins de sept commissions exécutives : administration civile, instruction publique, agriculture et arts, commerce et approvisionnements, travaux publics, secours publics, transports. L'an II fut à la fois une période d'épuration politique et de croissance des effectifs. Selon Clive Church, le personnel des ministères, qui était resté stable entre 1788 et 1791, à 670 employés, passa à 1250 au printemps 1793, à 1750 en l'an II et à 3500 en l'an III 99 . Aux commissions exécutives s'ajoutèrent un certain nombre d'agences, pour les contributions, les assignats ou l'approvisionnement, qui employaient 3000 personnes en l'an II et 7000 en l'an III. La bureaucratie devint ainsi plus nombreuse, mais aussi plus active et intervint dans un champ plus large. La Terreur offre ainsi ce résultat contradictoire d'avoir prononcé quelques-unes des condamnations les plus sévères à l'égard de la bureaucratie, notamment par la bouche de Saint-Just, et d'avoir en même temps porté son développement à son point maximum. Les estimations des emplois nouveaux créées sous la Terreur sur l'ensemble du territoire varient de 30 à 90 000 postes 100 .

      Le Directoire fut à bien des égards une période de stabilisation et, pour les administrations ministérielles, de retour à la normale. Les effectifs ministériels retombèrent à 1700 employés, dont 260 environ pour le ministère de l'Intérieur. Celui-ci retrouva sa forme antérieure, sans presque aucun changement dans l'organisation entre les différentes divisions. Les ministres de l'Intérieur du Directoire mirent l'accent d'une part sur le rôle économique du ministère, d'autre part sur son rôle civique. Benezech créa ainsi dès son entrée en fonction des bureaux consultatifs pour l'agriculture, les manufactures et le commerce. François de Neufchâteau renoua d'une certaine manière avec la volonté de Roland de faire du ministère un ministère de l'esprit civique et de la pédagogie, et utilisant notamment les circulaires, dont il décida la réunion en un recueil et la publication. Pour James Livesey, François de Neufchâteau tenta de créer un nouvel esprit civique par la création de nouvelles fêtes et de cérémonies civiques, par l'encouragement des artistes 101 . Les fonctions économiques du ministère de l'Intérieur furent placées au coeur de cette politique : la liberté économique devait être enseignée au peuple, en commençant par l'agriculture, qui était la base de la prospérité nationale. Jean-Baptiste Dubois, chef de la 4ème division, en charge de l'agriculture et des manufactures, fondateur de la Feuille du cultivateur, fut l'un des agents de cette « idéologie agrarienne » 102 .

      Les actions entreprises par François de Neufchâteau : renaissance des sociétés d'agriculture, création de l'exposition des produits de l'industrie française, soulignent la position clé qu'occupait le ministère de l'Intérieur dans le projet de constitution d'une culture politique nouvelle réconciliant la vie politique républicaine avec la vie commerciale moderne. Le ministère était un lieu d'impulsion des idées nouvelles en matière d'économie politique ; il était aussi un lieu de connaissance et de travail de l'administration sur elle-même. Le projet de statistique, à cet égard, est emblématique de la perspective de François de Neufchâteau : il s'agit moins de parvenir à une description globale du territoire, que de disposer d'un outil fiable pour évaluer l'action de l'Etat 103 . Les tableaux statistiques sont découpés en rubriques qui doivent permettre de mesurer l'efficacité de la législation et de l'action de chaque autorité départementale. La collecte de la statistique départementale devait permettre de dégager une norme pour le territoire et d'apprécier la situation de chaque département par rapport à cette norme : le ministre devait alors décider, en fonction du nombre de départements en retard sur les objectifs fixés, s'il fallait écrire spécifiquement aux commissaires des départements concernés, préciser les objectifs à atteindre par une nouvelle circulaire, ou provoquer une nouvelle loi.

      L'action de François de Neufchâteau sur les structures mêmes du ministère de l'Intérieur apparaît dans un épisode moins connu qui s'inscrit néanmoins dans la reconfiguration des dispositifs de collecte de savoir entrepris par François de Neufchâteau : la création d'une division de la navigation intérieure 104 . Cette création illustre le lien entre l'évolution des structures administratives et les besoins politiques : Le Directoire avait le souci de remédier au mauvais état des voies de communication, qui nuisait au rétablissement du commerce, en substituant les voies d'eau au réseau routier, par la création de canaux et la mise en réseau des bassins fluviaux. Les besoins fiscaux n'étaient pas oubliés, avec la création d'une taxe sur la navigation. La troisième division, chargée des Ponts et Chaussées, étant déjà surchargée, François de Neufchâteau créa le 23 frimaire an VII une division de la navigation intérieure, chargée de coordonner l'action de douze commissions qui avaient chacune en charge un bassin fluvial. La circulaire du 23 frimaire ordonnait la « recherche des pièces sur la navigation intérieure » accumulées dans l'administration depuis Sully. La temporalité longue de l'administration rencontrait ainsi la temporalité courte des besoins de l'action publique : la collecte des matériaux et des savoirs déjà existants apparaissait au ministre comme le préalable nécessaire de l'action administrative. La division de la navigation intérieure ne survécut pas au départ de son fondateur en messidor an VII : elle témoigne néanmoins des efforts faits sous le Directoire pour adapter les structures du ministère de l'Intérieur aux besoins politiques. On peut parler à cet égard de tentatives de rationalisation, mais il paraît difficile d'envisager l'ensemble des transformations survenues comme un même phénomène de rationalisation. Les attributions confiées au ministère de l'Intérieur étaient encore trop larges pour qu'elles soient appréhendées globalement et rationnellement.

      Le rôle proprement politique et de surveillance des autorités locales du ministère évolua lui aussi en fonction du contexte politique. Bernard Gainot a montré comment en messidor an VII le ministère de l'Intérieur connut une vague d'épurations, marquée par l'entrée dans les bureaux de la 1ère division, celle chargée de la correspondance avec les administrations locales, d'anciens conventionnels montagnards, comme Barbier-Neuville, Roux-Fazillac et Francastel 105 . Le ministre de l'Intérieur était alors Quinette, qui venait de remplacer François de Neufchâteau le 4 messidor an VII, et qui devait rester en poste jusqu'à la fin du Directoire. Un grand mouvement de nominations eut lieu parmi les commissaires départementaux et communaux, mais l'offensive néo-jacobine tourna court : la déclaration de la patrie en danger par Jourdan fut repoussée le 27 fructidor an VII, et Bernadotte démissionna du ministère de la guerre le 28.

      Le changement décisif qu'apporta le Directoire aux structures gouvernementales concerna la création d'un ministère de la Police le 12 nivôse an IV 106 . L'un des arguments avancés en nivôse an IV lors du débat sur l'établissement d'un ministère de la police était de décharger le ministère de l'Intérieur d'une partie de ses attributions. L'une des propositions faite par le Directoire était d'établir un ministère spécialement chargé de Paris. Le directeur Rewbel incita les députés à lui donner de larges attributions : prisons, hôpitaux, mendicité, moeurs, jeux, spectacles. La police retrouvait ainsi ses attributions de l'Ancien Régime, telles que les décrivait le Traité de police de Delamare. Le 9 nivôse, le député Delaunay proposa d'étendre les attributions de ce ministère à l'ensemble du territoire, estimant que la meilleure défense pour la République et le corps social était une police « active et dirigée par un ministre austère et ferme dans les principes républicains ».

      L'enjeu du débat était la distinction entre l'idée de police et d'administration. Elle résultait à la fois d'une réflexion théorique menée depuis la fin de l'Ancien Régime, et du renforcement des pratiques policières sous la Terreur, autour du Comité de Sûreté générale.

      Portalis saisit bien la portée de cette autonomie : « Loin de former un ministère particulier, la police doit être l'oeil de tous les ministères (..). Elle est au-dessous de toutes les autorités constituées, elle n'a aucun pouvoir à exercer. Si vous en faites un ministère, vous lui ôtez sa nature de surveillance pour en faire une autorité qui jalousera toutes les autres et qui sera jalousée à son tour parce qu'elle les gênera sans cesse.  107 »

      Le Conseil des Anciens approuva finalement la création du ministère de la Police générale le 12 nivôse an IV. Cette création s'inscrivait dans une tentative plus large de rétablissement de l'ordre civil, avec la promulgation du Code des délits et des peines le jour le 3 brumaire an IV. Le code distinguait police administrative et police judiciaire. Il réglementait avant tout la procédure la procédure, mais ne touchait pas aux délits, ce qui força l'administration à recourir pour fixer ceux-ci à des textes plus anciens, souvent d'Ancien Régime, comme l'ordonnance de 1669 sur les Eaux et Forêts. Le code de brumaire an IV mettait en place système à trois étages : police municipale, correctionnelle, de sûreté, les peines de simple police étant définies comme n'excédant pas une amende de la valeur de trois journées de travail ou un emprisonnement de trois jours 108 . Le ministère de la Police, tel que Fouché le fit fonctionner, était d'abord un ministère chargé des affaires de sûreté, chargé de la surveillance des ennemis de la République. Pour les autres domaines, les séparations de ses attributions avec le ministère de l'Intérieur étaient loin d'être fixées avec précision 109 .

      Ce n'est qu'avec la stabilisation politique du Consulat que l'organisation du ministère de l'Intérieur prit un nouveau départ. Un des aspects fut la création des directions générales de l'administration, au nombre de 17 au total. Pour le ministère de l'Intérieur furent créées celles des Ponts et Chaussées en 1800, des Cultes et des Douanes, en 1801, de l'Instruction publique, des Musées en 1802, de l'Imprimerie, de la Comptabilité des communes et des Mines en 1810 110 .

      L'avis traditionnel sur cette question est que les directions générales rompaient l'uniformité du système pyramidal de l'administration napoléonienne en faisant des directeurs généraux des quasi-ministres, qui pouvaient être appelés lors des conseils d'administration 111 , et pouvaient devenir de véritables rivaux pour les ministres. La question a été reprise par un récent article de T. Lentz 112 , qui cite pour exemple le cas des heurts fréquents de Roederer avec son ministre de tutelle, Chaptal. Roederer avait tenté de proposer des nominations sans l'accord du ministre : il fut renvoyé peu de temps après sa nomination, ce qui confirmait par ailleurs sa perte d'influence auprès de Napoléon, dont il semble avoir été un des conseillers pour les questions administratives au moment de l'an VIII 113 . Ceci confirme donc que la subordination juridique des directeurs généraux restait la règle.

      On peut ajouter à l'article de T. Lentz un document qui éclaire les conditions de la naissance des directions générales, trouvé lors de notre exploration des sources : le procès-verbal d'un conseil d'administration de l'intérieur tenu le 15 nivôse an VIII 114 . Le débat porta sur les attributions particulières que l'on prévoyait de confier à des conseillers d'Etat dans le domaine des Ponts et Chaussées et dans celui de l'Instruction publique. Le ministre de l'Intérieur, Lucien Bonaparte, s'opposa à ce projet qui selon lui détruisait la responsabilité ministérielle, ajoutant que « l'activité des opérations sera compromise si elle dépend d'un agent que le ministre ne pourra jamais destituer ». Une première intervention du premier consul rappelle qu'étant donné l'importance des objets concernés, « plusieurs personnes avaient pensé qu'elles devaient exiger des ministères particuliers 115  ; que cependant leurs rapports avec les administrations et avec les diverses attributions du ministère de l'Intérieur se trouveraient tellement essentiels et multipliés qu'il serait impossible que ces ministères existassent indépendamment, que cette considération a conduit à un mezzo termine qui en assignant à une partie les soins d'un homme tout entier, conserve la haute pensée au ministre ». Le second consul, Cambacérès, était également partisan d'une solution de compromis. Dans ses Mémoires, il mentionne qu'il avait plaidé pour une limitation du nombre des ministères : « Dans un grand Etat, les principaux fonctionnaires perdent de leur considération à mesure de leur nombre.  116 » Au cours de la séance, il s'appuya sur l'impossibilité dans laquelle se trouvaient les ministres de tout lire et de tout signer pour justifier de la décision prise. La création de directions générales était un moyen de les décharger de certaines tâches, sans nuire à leur prestige.

      Bien que les deux consuls aient souligné que le pouvoir de décision restait en dernière instance au ministre, Lucien Bonaparte ne s'avoua pas satisfait : « L'instruction des affaires doit donner sur elles, à celui qui l'a faite, une influence nécessaire. Le ministre à qui l'on ne présentera que les résultats, sans que le détail des moyens lui soit connu, sera privé des motifs sur lesquels devrait s'appuyer sa détermination ». On peut lire ici et l'importance que le frère du Premier consul attachait à ses attributions, et son souci de contrôler le mécanisme administratif dont il établissait déjà l'importance. La discussion fut close par le Premier consul et la création des directions générales entérinée, fruit selon l'expression du Premier consul d'un compromis, un « mezzo termine », qui témoignait de l'importance pour lui de deux domaines : la formation des esprits, et la construction des routes nécessaires aux campagnes militaires.

      Après les Directions générales des Ponts et Chaussées et de l'Instruction publique, deux autres directions furent adjointes au ministère de l'Intérieur : celle des Cultes, confiée à Portalis, et celle des Octrois et de l'administration communale, confiée à Français de Nantes. La création des directions générales représente une solution technique au problème d'organisation du ministère de l'Intérieur qui se posait depuis sa naissance : comment mettre de l'ordre dans ses fonctions enchevêtrées ?

      L'évolution des attributions

      Les principales étapes de la répartition des attributions :

      * 1791 117 

      1ère division : correspondance concernant l'administration et la police avec 35 départements.

      2ème division : correspondance concernant l'administration et la police avec 34 départements.

      3ème division : correspondance concernant l'administration et la police avec Paris et la Seine-et-Oise, constitution civile du clergé, frais du culte, expédition des ordonnances, gendarmerie et gardes nationales.

      4ème division : correspondance avec 12 départements, éducation publique, sciences et arts, académies, spectacles, édifices et monuments, pensions et secours, relais de poste et maîtres de poste.

      5ème division : Ponts et Chaussées, mines, carrières, hôpitaux, prisons, mendicité.

      6ème division : commerce, manufactures, encouragements, primes, brevets d'invention, balance du commerce, pêches.

      Bureaux particuliers : subsistances, population, manufacture du Mont-Cenis, archives, dépêches, secrétariat.

      *1793

      1ère division : régime constitutionnel, envoi des lois, sûreté de l'Etat, hôpitaux, prisons, mendicité.

      2ème division : frais du culte, gendarmerie, pensions et secours, comptabilité.

      3ème division : enseignements, bibliothèques, musées, spectacles, monuments, manufactures nationales, poids et mesures.

      4ème division : travaux publics, agriculture, mines, carrières, forges, navigation intérieure, ports, Ponts et Chaussées.

      5ème division : commerce, subsistances, comptabilité des approvisionnements, écoles vétérinaires.

      Bureaux particuliers : dépêches, secrétariat.

      *An II- an III

      Commission des administrations civiles, police et tribunaux.

      Commission des secours publics.

      Commission des transports militaires, postes, relais et messageries.

      Commission de l'instruction publique.

      Commission de l'agriculture et des arts.

      Commission du commerce et des approvisionnements.

      Commission des travaux publics.

      Commission des armes, poudres et exploitation des mines.

      * Directoire

      1ère division : correspondance avec les administrations, régime constitutionnel, dépenses des corps administratifs, biens communaux, grande voirie, statistiques.

      En thermidor an VII, se stabilise à 4 bureaux : Nord, Sud-Ouest, Sud-Est et Centre.

      2ème division : hôpitaux, établissements de charité, secours civils, mendicité, épidémies et catastrophes naturelles, octrois.

      4 bureaux : établissements charitables, pensions et secours, bâtiments judiciaires, octrois.

      3ème division : Ponts et Chaussées, mines, carrières, aciéries, navigation intérieure, bâtiments publics.

      Conseils des Ponts et Chaussées, des bâtiments civils et des mines.

      4ème division : agriculture, commerce, arts, inventions, manufactures nationales et particulières, subsistances.

      Bureaux consultatifs d'agriculture, de commerce, d'arts et manufactures.

      5ème division : enseignements, fêtes, spectacles, musées, beaux-arts, poids et mesures.

      6ème division : subsistances, marchés, ports, approvisionnements de Paris, jusqu'en l'an VI. La 6ème division devient ensuite division de la comptabilité en l'an VI, puis division de la navigation intérieure sous François de Neufchâteau (circulaire du 23 frimaire an VII).

      Bureaux particuliers : secrétariat, archives, bureau particulier du ministre.

      * Sous Lucien Bonaparte :

      Bureau particulier.

      Bureau de comptabilité.

      Bureau d'enregistrement.

      Bureau des Beaux-Arts.

      Bureau d'instruction publique.

      Bureau de commerce et des subsistances.

      Bureau des arts et métiers.

      Bureau d'agriculture.

      Bureau d'octroi.

      Bureau des hospices et secours.

      Bureau des bâtiments civils et prisons.

      Bureau d'administration.

      Bureau de nominations.

      *Sous Chaptal

      Organisation des bureaux (an IX):

      Secrétariat : Ouverture de toutes les dépêches, enregistrement à leur arrivée, répartition du travail aux divisions du ministère. Réception de toutes les dépêches signées par le ministre, leur enregistrement au départ correspondant à l'enregistrement des dépêches qui ont provoqué ces réponses. Expédition de dépêches. Garde et usage responsable de la griffe. Légalisation de la signature des préfets. Renseignements généraux donnés deux fois par décade au public. Travail sur la statistique.

      1ère division : Exécution du régime constitutionnel, correspondance avec les autorités constituées, décision des questions de croit civil, nomination aux emplois administratifs.

      Bureau d'enregistrement, des archives et du dépôt des lois.

      2ème division :

      Bureau d'agriculture : agriculture, encouragements, police rurale, dessèchements, défrichements, écoles vétérinaires, maisons nationales d'expériences pour les plantes et les animaux, arts dépendant de l'économie rurale, biens communaux, indemnités pour pertes causées par les intempéries des saisons ou invasions de l'ennemi.

      Bureau des arts et manufactures : arts utiles, géographie industrielle et manufacturière, manufactures nationales de Sèvres, des Gobelins, de la Savonnerie, de Beauvais, d'Aubusson, horlogeries nationales, conservatoire des arts et métiers, leur administration, leur police, brevets d'invention, mines, carrières, poids et mesures.

      Bureau du commerce : le commerce intérieur et extérieur, encouragement, primes, législation et archives qui concernent ce bureau, la balance, cabotage, exportations et importations, foires et marchés.

      Bureau des subsistances : marchés de grains, mercuriales, circulation des subsistances, approvisionnement de Paris, arrivages, conservation de santé.

      3ème division : Instruction, règlements et rapports généraux sur ce qui peut intéresser la législation et le régime des hôpitaux, des monts de piété et des établissements de bienfaisance, la régie de leurs biens, les acquisitions, échanges et aliénations, les créations, réunions ou suppressions, les nominations, destitutions et remplacements, des administrateurs des hospices, les monts de piété et les établissements d'eaux minérales.

      Le paiement des mois de nourrice et pensions d'enfants trouvés, l'examen et vérification des comptes, les rapports à faire pour leur approbation, rectification ou rejet, les relevés des états de population et de mortalité des enfants, la liquidation de la dette arriérée et la correspondance relative.

      Les états de distribution des secours à donner aux hôpitaux pour le service intérieur de ces établissements, l'examen des comptes des dépenses et recettes des commissions administratives, les rapports à faire en conséquence, la liquidation des dettes arriérées, le tableau de population de mouvement et de mortalité des malades et indigents traités et secourus dans les hospices, la correspondance y relative.

      Le remplacement des domaines aliénés des établissements d'humanité, les secours à domicile, les secours pour les traitements des épidémies et généralement tout ce qui peut être relatif à la salubrité et à la santé des citoyens.

      Les indemnités et subsistances aux colons réfugiés et déportés ; l'exécution des lois et arrêtés relatifs aux Irlandais, Maltais, Acadiens et Canadiens et correspondance y relative.

      4ème division

      Ecoles primaires, écoles centrales, école polytechnique, prytanée français et ses divisions, écoles de médecine de Paris, Montpellier et Strasbourg, cours d'accouchement, écoles des langues orientales, cours d'archéologie, collège de France, institut des sourds et muets pour la partie de l'instruction, encouragements littéraires et secours aux savants, sociétés littéraires, institut national.

      Ecole de peinture, sculpture, architecture, école de Rome, monuments publics, musée central des monuments français à Versailles, musées des départements, encouragements des arts.

      Bibliothèque nationale, dépôts littéraires de Paris et des départements, musée d'histoire naturelle, observatoire, bureau des longitudes, sociétés libres de sciences et encouragements aux sciences.

      Fêtes nationales, dépôt des fêtes, théâtres des Arts, de la République, des départements, examen des pièces, conservatoire de musique, écoles de musique.

      5ème division

      Préparation et présentation pour chaque année de l'aperçu des dépenses générales, des améliorations, des changements ou des économies qui résultent du travail administratif de l'année précédente, afin de fixer la demande du crédit à décréter. Présentation des états de distribution des sommes disponibles suivant les arrêtés particuliers des consuls. Confection des ordonnances, tenue des écritures et de la correspondance qui en découle. La liquidation centrale de toutes les créances arriérées, d'après les rapports approuvés ou les pièces transmises à la comptabilité. La correspondance avec le ministre des Finances, le Directeur du trésor public, le liquidateur général de la Dette publique et la formation des comptes et bordereaux de situation. La caisse des fonds provenant de l'accessoire de l'octroi de Paris, des brevets d'invention, des versements faits par le ministre de la Police. L'application de ces fonds à diverses parties relatives au service de Paris et non comprises dans le crédit annuel. Ces fonds font aussi le service des paiements d'urgence et sont ensuite réintégrés par des ordonnances sur le trésor public. C'est ainsi qu'avant l'accessoire de l'octroi, la caisse du ministère faisait ce service avec les fonds stagnants de l'ancien directoire. La surveillance sur les recettes et dépenses du théâtre des Arts que le citoyen Lucien Bonaparte avait donnée au chef de la comptabilité à cause de l'incohérence des fonctions des administrateurs et de la fixité qu'il avait prescrite pour la dépense de chaque mois.

      6ème division

      L'examen des projets relatifs à la construction des ponts, des digues, des levées, des écluses, des canaux de navigation, de dessèchement et d'arrosage, l'exécution de tous les travaux qu'exigent l'ouverture et l'entretien des chemins de terre et des chemins par eau de la République.

      Les alignements pour la plantation des routes, la surveillance relative à la construction des murs ou édifices sur la voie publique, et aux établissements d'usines qui pourraient nuire à la navigation, la description de la navigation, des ponts et chaussées et autres travaux d'arts des départements, les bacs, bateaux, leur régime et police.

      Le personnel, le contentieux et la comptabilité relatifs à ces divers objets ainsi qu'aux géographes, aérostiers et astronomes.

      * Sous Champagny et Cretet

      Secrétariat général : ouverture de la correspondance, enregistrement et archives, personnel, statistique.

      1ère division : administration générale et communale, comptabilité administrative, nominations.

      2ème division : agriculture, arts et manufactures, commerce, subsistances.

      3ème division : hospices et secours, bâtiments civils, sciences et arts.

      4ème division : comptabilité.

      * Sous Montalivet (organisation de 1812)

      Secrétariat général : enregistrement des dépêches, feuilles de travail, personnel, fournitures, archives.

      1ère division.

      Bureau d'administration générale : division du territoire, police municipale et rurale, gardes nationales, état civil, surveillance des actes des préfets, examen des comptes des administrations, contentieux administratif.

      Bureau des établissements publics : chemins vicinaux et petite voirie, cours d'eau non navigables, bâtiments et mobiliers administratifs.

      Bureau du personnel et des nominations : personnel des préfectures et des communes, demandes de congé, conduite des fonctionnaires.

      2ème division.

      Section d'agriculture : amélioration de l'agriculture, état des récoltes, haras, bergeries, écoles vétérinaires, dessèchements.

      Bureau des poids et mesures : système métrique, écoles des arts et métiers.

      Bureau des bâtiments civils : surveillance et construction des édifices hors de Paris, grande voirie.

      3ème division.

      Bureau des secours généraux et hôpitaux : secours, hôpitaux, établissements charitables, écoles de médecine, vaccine, associations de bienfaisance, legs et donations.

      Bureau des prisons et dépôts de mendicité : maisons d'arrêt et de détention, prisons, dépôts de mendicité, chaîne des forçats, établissements thermaux

      Bureau des sciences et beaux-arts : Institut, écoles, bibliothèques, conservatoires, encouragements individuels, théâtres, fêtes, places dans les collèges et lycées.

      4ème division.

      Bureau central : budget général, retraites, états des comptes.

      Bureau des fonds versés au trésor impérial.

      Bureau des fonds spéciaux versés au trésor impérial.

      Section du budget et des comptes départementaux.

      5ème division.

      Bureau central du ministère : relations avec le corps législatif, l'université, les directions générales, correspondance personnelle du ministre, statistique morale sur les préfets, collèges électoraux.

      Bureau des attributions provisoires : affaires urgentes, juifs, renseignements sur les subsistances.

      Bureau du cabinet : audiences et affaires personnelles du ministre.

      Le premier organigramme de 1791 traduit un certain embarras quant à la répartition des attributions entre les divisions. Le signe le plus évident est le maintien d'un certain nombre de bureaux particuliers directement rattachés au ministre. Le choix de la subdivision géographique pour traiter la correspondance avec les départements témoigne de la persistance des méthodes de travail de l'Ancien Régime. La subdivision géographique ne fut pas abandonnée, mais se retrouva par la suite à l'intérieur de la 1ère division, à l'échelle des bureaux.

      La persistance de l'Ancien Régime se mesure aussi à la présence parmi les chefs de division de 1791 d'anciens premiers commis ou intendants comme Petigny de Saint-Romain, Chaumont de la Millière ou Blondel. C'est en 1792 qu'a lieu la première stabilisation, tant au niveau du personnel que des fonctions. Le ministère fut partagé en cinq divisions. La première était chargée de la correspondance relative à l'exécution des lois et de l'ordre public, la seconde des cultes, pensions et secours, la troisième de l'instruction, et des sciences et arts, la quatrième, des travaux publics , la cinquième de l'agriculture et du commerce.

      Les premiers chefs de division

      
  1ère division 2ème division 3ème division 4ème division 5ème division 6ème division
1791 Estienne Petigny Jurien Langlade Chaumont de la Millière Blondel
1792 Rousselin Faipoult Bayard Lecamus Guillaume  
1793 Champagneux Faipoult Lanthenas Lecamus Guillaume  

      Cette organisation en cinq divisions garda une certaine stabilité. La première division fut certainement de ce point de vue celle qui subit le moins de changement, et fut jusqu'à la fin de l'empire la division de la correspondance administrative, de la transmission des lois, du régime constitutionnel et de la surveillance des autorités locales. Parmi les autres choix de 1791-1792 qui s'avérèrent durables figure également l'association de certaines fonctions au sein d'une même division : les sciences et l'instruction, l'agriculture et le commerce restèrent sous la même tutelle.

      Sous le Directoire, les cinq premières divisions gardèrent à peu de choses près les mêmes fonctions. L'apparition d'une 6ème division traduit la volonté de stabiliser des fonctions qui revêtaient une importance politique certaine : ce fut d'abord le secteur des subsistances et des marchés, puis, sous François de Neufchâteau, après la restauration des principes de liberté économique et de liberté de circulation, la navigation intérieure. Il paraît au total excessif, pour la période révolutionnaire, de parler de rationalisation des structures comme le fait C. Kawa : les seuls vrais progrès ont lieu entre 1791 et 1792, tandis que de 1793 à l'an VII, on observe finalement peu de changements, et les divisions, à l'exception de la première, gardent des attributions relativement hétéroclites.

      C'est à Lucien Bonaparte qu'il revient d'avoir pris à bras le corps le problème des structures administratives. Plus qu'une rationalisation, le ministre souhaita une véritable simplification de l'organigramme ministériel, afin de mieux contrôler sa bureaucratie. Un premier projet en ventôse an VIII avait tenté de ramener le nombre des divisions à trois 118 . La première division aurait reçu les hospices, prisons, secours, bâtiments, travaux publics et les octrois, la seconde division l'agriculture, le commerce, les manufactures et les subsistances, la troisième division les sciences, les arts, et l'instruction. Le projet aboutissait en fait au surdéveloppement d'une part de la première division, d'autre part du secrétariat général qui récupérait toutes les attributions de la première division, ainsi que la comptabilité.

      Réduire le nombre de divisions n'aboutissait qu'à créer des déséquilibres. Lucien Bonaparte tenta de les supprimer complètement et de ne garder que les bureaux, ce qui était reconnaître que c'étaient les bureaux, et non les divisions, qui constituait l'échelon fondamental dans les structures administratives. La réorganisation des divisions ne consistait bien souvent qu'à déplacer tel ou tel bureau. L'organisation décidée par L. Bonaparte eut ainsi le mérite de faire apparaître les fonctions fondamentales assumées par les bureaux du ministère. On peut les répartir en cinq grands ensembles :

      - les fonctions logistiques (bureau particulier, d'enregistrement, de comptabilité).

      - les fonctions administratives (bureau d'administration générale, du personnel, des octrois).

      - les fonctions économiques (agriculture, arts et manufactures, commerce et subsistances)

      - les fonctions d'équipement (hospices, secours, bâtiments civils, prisons)

      - les fonctions culturelles (instruction, beaux-arts).

      Ces grandes fonctions se retrouvent dans l'organisation de Chaptal : les fonctions logistiques furent partagées entre le secrétariat général et la division chargée de la comptabilité, les fonctions administratives furent rassemblées dans la première division, les fonctions économiques dans la seconde, les fonctions d'équipement dans la troisième, les fonctions culturelles dans la quatrième. La sixième division fut celle des Ponts et Chaussées.

      La création de Directions générales d'administration amena un élagage de certaines fonctions du ministère, et Champagny et Cretet héritèrent de structures allégées, mais qui étaient fondamentalement issues de l'organisation léguée par Chaptal : les ponts et chaussées et l'instruction avaient été placées hors du ministère de l'Intérieur, ce qui ne laissait, si l'on met à part la comptabilité, que trois grandes divisions, chargées des fonctions administrative, économique, et d'équipement (où les beaux-arts avaient été inclus).

      L'évolution des effectifs

      La photographie des effectifs du ministère révèle, derrière des variations annuelles fréquentes, une forte stabilité 119 .

      

      On observe bien une stabilité des effectifs ministériels autour du chiffre de 170 employés. Stuart Woolf et Serge Chassagne avaient souligné la difficulté d'estimer ceux-ci. Chassagne soulignait l'instabilité des structures bureaucratiques, tandis que Woolf attirait l'attention sur la stabilité du personnel. Serge Chassagne avait proposé un tableau global de l'évolution des effectifs  120 :

      
1792 1794 1796 1797 1798 1799 1801 1802 1803 1804
145 110 345 255 290 116 163 153 169 175
1805 1806 1807 1808 1809 1810 1811 1812 1813  
185 181 204 242 222 200 237 211 246  

      Nous donnons par comparaison les chiffres auxquels nous sommes parvenus à partir des états de personnel de la série F4 :

      
an VIII 166
An IX 176
an X 122
an XII 179
Janvier 1806 193
Janvier 1807 204
Janvier 1808 209
Janvier 1809 218
Janvier 1810 225
Janvier 1811 200
Janvier 1812 183
Octobre 1812 196
Janvier 1813 202
Janvier 1814 217

      Serge Chassagne soulignait avec amusement qu'il parvenait, à partir d'un même carton, à des chiffres différents de ceux de Stuart Woolf. Cette divergence s'explique si l'on prend en considération la nature du document, un registre établissant année par année et bureau par bureau l'état des employés. Ce registre fut en fait établi sous le Second Empire, à partir de sources composites. Un des problèmes de ce registre est qu'il fait figurer l'ensemble des employés présents dans un bureau au cours d'une année, y compris ceux renvoyés ou mis à la retraite. Il est donc à utiliser avec précaution pour les entrées et sorties de personnels, ainsi que pour la prise en compte des surnuméraires.

      Mais les difficultés à compter précisément les employés du ministère ont des causes plus profondes, qui tiennent à la difficulté de fixer la limite de la notion d' « employés ». Une comparaison de différents états de bureaux figurant dans le même carton, en F1bI 7, le démontre. Un état de 1808 mentionne 202 employés, un autre pour l'année 1809 170 employés. Si on les compare division par division, les causes de cet écart apparaissent clairement :

      
  Secrétariat 1ère division 2ème division 3ème division 4ème division
1808 71 49 42 32 18
1809 40 50 35 29 16

      Deux postes connaissent un écart important. Pour le cas de la deuxième division, il s'agit d'employés affectés aux poids et mesures, ou à la balance du commerce, et portés comme « payés sur d'autres fonds », c'est-à-dire des taxes de pesage, jaugeage et mesurage prélevées sur les marchandises. Ces employés n'étaient pas toujours compris sur les états de personnel, qui étaient d'abord des documents budgétaires, et visaient à établir les dépenses des bureaux. D'autre part, ils étaient affectés à des fonctions purement techniques et n'intervenaient pas dans les circuits de décision. La seconde source de variation des effectifs provient du secrétariat général. En étudiant la liste du personnel, on s'aperçoit que la trentaine d'employés supplémentaires est en fait un groupe de garçons de bureaux, hommes de peine, portiers, huissiers, percevant la plupart du temps moins de 1500 francs par an. Il s'agit donc d'un personnel subalterne, et qu'on ne peut pas ranger dans la catégorie des employés de bureau. Il convient néanmoins de vérifier, dans chaque état de personnel, s'ils ont été portés ou non à l'époque.

      Trois groupes périphériques viennent ainsi brouiller la perception du nombre des employés du ministère de l'Intérieur : 1) les garçons de bureau et hommes de peine divers, environ au nombre de 30. Sous l'Empire, ils sont généralement tous portés dans les effectifs du secrétariat général, mais ce n'est pas le cas, comme nous l'avons vu, dans tous les états. 2) Le personnel des bureaux et conseils consultatifs. Le bureau des poids et mesures est un cas particulier. Il n'apparaît pas dans les budgets, car ses employés étaient payés par une taxe prélevée sur les opérations de pesage. Le personnel des conseils et organismes consultatifs n'est pas non plus compris dans le nombre des employés. Il fera l'objet d'une étude particulière. 3) Il faut enfin prendre en compte le groupe des surnuméraires, non mentionnés dans les états de paiement puisqu'ils ne touchaient pas de salaire. Chaque bureau pouvait en avoir un ou deux.

      Des états plus détaillés permettent en outre de saisir la répartition entre les différents grades :

      Etat des employés, ventôse an VIII 121  :

      
Divisions Chefs de div. Ch. bureaux Sous-chefs Commis 1ère classe Commis 2ème classe Exp. 1è cl Exp. 2è cl Total
Secrétariat 1 2 3 1   1 14 22
Bureau particulier 1 1 1     1 1 5
1è division 1 7 6 10 5 10 8 47
2è division 1 5 8 6 8 3 6 37
3è division 1 2 2 3 3 1 2 14
4è division 1 6 7 7 6 5 10 42
5è  division 1 7 8 12 5 8 8 52
6è division 1 4 3 4 1 3 7 23
Comptabilité 1 7 1 3 4 3 3 22
Service du ministre               4
Total 9 41 39 51 36 34 46 260

      Effectifs des bureaux en germinal an VIII :

      
Bureau Effectifs Coût
Postes centraux 7 66 000
Bureau particulier 24 88 600
Comptabilité 14 51 500
Enregistrement 19 55 000
Beaux-Arts 7 26 500
Instruction 7 26 500
Commerce, Subsistances 14 46 000
Arts et métiers 9 34 000
Octroi 8 29 500
Agriculture 8 29 500
Hospices 12 44 500
Bâtiments civils 9 34 000
Administration 11 40 000
Nomination 9 32 500
Magasin 7 18 400
Total 165 619 500

      Effectifs en 1809 :

      
  Secrétariat 1ère div. 2ème div. 3ème div. 4ème div. Total
Chefs de division 2 1 1 1 1 6
Chefs de bureau 4 6 4 3 2 19
Sous-chefs 3 8 7 10 4 32
Rédacteurs 11 6 6 5 1 29
Commis d'ordre 3 5 1 1 2 12
Expéditionnaires 13 19 13 9 7 61
Surnuméraires 4 3 3 0 0 10
Total 40 48 35 29 17 169

      On peut donc conclure que le nombre d'employés du ministère est resté stable sous l'empire, autour de 170 personnes si l'on exclut les garçons de bureau et hommes de peine, autour de 200 si on les prend en compte. La modestie de ce chiffre mérite d'être soulignée, tout en gardant à l'esprit qu'il est loin de recouvrir l'ensemble du personnel dépendant du ministère, puisque le ministère pouvait s'appuyer d'une part sur les administrations départementales, d'autre part sur un certain nombre d'organismes consultatifs. La stabilité des effectifs s'explique par la stabilité de l'organisation des bureaux : un bureau était généralement constitué d'un chef, d'un sous-chef, de deux ou trois rédacteurs et d'autant d'expéditionnaires. Dès l'instant où le nombre des bureaux ne variait pas, le chiffre du personnel avait également peu de chances de varier. Au regard de l'étendue des attributions, le personnel du ministère de l'Intérieur apparaît en tout état de cause très limité. L'examen du budget du ministère confirmera-t-il la modestie des moyens réels dont disposait le ministère ?

      L'évolution du budget

      L'étude des mécanismes financiers et budgétaires demanderait une étude à part entière. Il ne s'agit ici que de fixer une image globale de l'importance du budget du ministère de l'Intérieur, et des moyens qui étaient ainsi mis à la disposition du ministre.

      A quelles règles obéissait le budget du ministère de l'Intérieur ? L'abbé de Montesquiou, dans son exposé de la situation du royaume fait le 12 juillet 1814, se montra fort sévère pour les budgets établis sous l'Empire par ses prédécesseurs. Tout d'abord, notait-il, ils n'obéissaient à aucune règle de bonne comptabilité. Sur les 140 millions de dépenses totales qu'il avait atteint en 1813, « le trésor public n'a jamais contribué à cette masse de fonds que pour 58, 59 ou 60 millions ; le surplus provenant de droits et prélèvements spéciaux, établis pour subvenir à telles ou telles dépenses qui étaient successivement rejetées du budget de l'Etat, ou que nécessitaient des besoins nouveaux qui n'avaient pas été prévus dans ce budget.  122 » Cet aventurisme budgétaire était la conséquence de l'aventurisme militaire du régime : « Lors du gouvernement consulaire, presque toutes les dépenses des ministères entraient, comme cela doit être, dans les résultats généraux des budgets soumis au Corps législatif ; mais lorsqu'on eut entrepris des guerres ruineuses, il devint si difficile de subvenir à ces dépenses, malgré l'énorme augmentation des contributions, que les ministres, et principalement celui de l'intérieur, n'eurent d'autres ressources que de proposer des taxes, des centimes additionnels ou des perceptions spéciales, à l'effet de couvrir des dépenses auxquelles ne suffisaient plus les crédits qui leur étaient accordés sur les fonds généraux de l'Etat. »

      Le ministère de l'intérieur avait aggravé ces tendances par une mauvaise gestion. Le retard des paiements avait amené l'accumulation des arriérés : « L'arriéré de ce ministère ne peut encore être évalué ave certitude. Les renseignements demandés aux préfets ne sont pas encore tous arrivés ; une estimation générale fixe cet arriéré entre 40 et 50 millions de francs. Les entreprises commencées, et maintenant suspendues, exigeraient, pour être terminées, une somme encore plus considérable.  123 » Montesquiou pouvait penser aux grands travaux de l'Empire, à l'Arc de Triomphe ou à la Madeleine, dont les travaux venaient à peine de commencer, et qui engageaient pour plusieurs années des dépenses importantes.

      Les observations de Montesquiou étaient largement fondées : l'Empire ne connut jamais de budget régulier. René Stourm a bien décrit par quels moyens, parfois acrobatiques, le Consulat parvint à maintenir un équilibre budgétaire jusqu'en l'an XI, avant d'être débordé par l'augmentation des dépenses militaires 124 . L'empereur eut de plus en plus recours à des caisses extraordinaires, qui aboutirent à morceler le budget en plusieurs sous-ensembles. Du point de vue de la technique financière, on peut donc suivre Michel Bruguière et Pierre-François Pinaud lorsqu'ils affirment que le premier budget de la France n'existe pas avant 1815, voire 1830 125 .

      La fixation du budget du ministère de l'Intérieur connut en effet de nombreux tâtonnements. Pour la première année, en l'an VIII, le budget fut discuté lors d'un conseil d'administration réunissant les consuls, le directeur du Trésor Public et les ministres de l'Intérieur et de la Police. Le ministre de l'Intérieur commença son exposé par la constatation qu'il ne tirait des fonds « que du Trésor Public ». Etait-ce une manière de rappeler que les autres ministères pouvaient bénéficier de revenus extraordinaires sous la forme de taxes diverses ? Lucien Bonaparte exposa en tout cas que les crédits qui lui avaient été alloués pour l'année s'élevaient à 10 millions de francs, alors que les dépenses prévues étaient de 27,120 millions, réparties ainsi :

      - 1ère division : commissaires du gouvernement, bureaux centraux. 3,72 millions.

      - 2ème division : secours publics, école de Liancourt, accidents imprévus. 6,5 millions.

      - 3ème division : bâtiments publics, prisons, navigation intérieure, écoles des mines et des Ponts et Chaussées. 7,8 millions.

      - 4ème division : agriculture, commerce, subsistances, poids et mesures. 2,4 millions.

      - 5ème division : instruction publique, spectacles, encouragements. 6 millions.

      - traitement des employés et du ministre. 700 000 francs 126 .

      On voit que ces dépenses avaient été établies sur la base des attributions et des domaines d'activités hérités du Directoire. Le ministre fut invité à apporter pour la séance du 28 pluviôse des mémoires détaillés pour chaque type de dépense, ainsi que des projets de réduction pour se rapprocher le plus possible des 10 millions alloués. Il remplit la première partie de la demande mais pas la seconde, puisque son nouveau projet de budget se montait à 33,775 millions de dépenses.

      Une telle discussion illustre bien les difficultés de l'an VIII, où le régime héritait du déficit considérable laissé par le Directoire, et s'efforça de le réduire au coup par coup 127 . L'équilibre fut atteint avant tout par le recours aux recettes extraordinaires, comme l'a montré R. Stourm. L'an X, avec le rétablissement, fut une année faste sur le plan budgétaire. Les dépenses furent ramenées à 500 millions seulement, et recommencèrent à augmenter dès l'an XI. En l'an XII, les dépenses que l'on avait fixées à 700 millions atteignirent en réalité 804 millions : le gouvernement dut recourir à un nouvel expédient, la vente de la Louisiane.

      L'un des points les plus frappants soulignés par Montesquiou, et qui apparaît dans les documents comptables du ministère de l'intérieur, est l'absence de clôture des comptes d'un exercice. Pour chaque année, un crédit de dépenses était ouvert, sur lequel le ministre pouvait ordonnancer des dépenses, mais le compte annuel n'était jamais terminé exactement. Ainsi, en l'an XI, le ministère de l'intérieur reçut pour son service ordinaire un crédit de 18 700 758 francs. A la fin de l'an XI, il avait dépensé 15 888 148 francs. La continuation des dépenses, ajouts et déductions budgétaires se poursuit jusqu'en mai 1812 : elles atteignent alors 17 297 819 francs. Parmi les dépenses arriérées, on remarque beaucoup de mémoires pour des travaux d'entrepreneurs, qui étaient souvent réglés avec beaucoup de retard.

      Plongés dans une telle incertitude, les ministres n'en restaient pas moins soumis à quelques règles strictes. La première était qu'on ne pouvait dépenser que ce qui était déjà dans les caisses : Napoléon se refusait à tout recours à l'emprunt. La seconde concernait le mode de fixation des dépenses. Le budget de chaque ministère était décidé par les conseils d'administration où le premier consul, assisté de quelques conseillers d'Etat, examinait les propositions du ministre. Selon M. Mauguin, « chaque bureau faisait ses propositions, qu'il accompagnait de notes très détaillées sur l'emploi des fonds, sur les résultats obtenus avec les crédits antérieurs, et enfin sur tous les besoins du service ; il les faisait approuver par le chef de division, puis les transmettait à la division de comptabilité qui saisissait le ministre de l'ensemble. Le ministre, après examen, soumettait ce projet à un conseil d'administration dit de l'Intérieur, présidé par l'empereur, ou en son absence par l'archichancelier, et composé du ministre, des cinq conseillers d'Etat de la section de l'Intérieur, et du ministre d'Etat qui y faisait fonction de secrétaire. (..) Sur l'avis du conseil d'administration, l'empereur arrêtait définitivement le chiffre des allocations inscrites à chaque chapitre.  128 » Le projet était alors soumis au Corps Législatif pour le vote et l'adoption définitive du budget.

      Le budget du ministère n'était pas examiné d'un seul bloc, mais par chapitres. Ainsi, en janvier 1808, l'empereur demanda à Cretet d'apporter pour le conseil d'administration du jeudi 14 ce qui concernait les dépenses des préfectures, pour le jeudi 28 ce qui concernait l'approvisionnement de Paris et l'instruction publique 129 .

      Le ministère de l'Intérieur apparaît, en termes budgétaires, comme un ministère intermédiaire : sans être aussi important que celui de la Guerre, il avait des dépenses de fonctionnement nettement plus importantes que le ministère de la Police ou des Affaires étrangères, comme le montre une coupe à travers le budget de l'Etat :

      Le ministère de l'Intérieur dans l'évolution du budget gouvernemental :

      
  an X 1808 1811
guerre 180 320 440
marine 80 110 140
relations extérieures 6 8,65 8,8
justice 40 21 27,5
intérieur 28,4 50 60
finances 108 25 24
police 1,5 1 2
divers (trésor, cultes) 21 41 33,2
total 464,9 576,65 735,5

      Les dynamiques globales de la période apparaissent nettement dans ce premier tableau. En premier lieu, la réorganisation fiscale opérée par Napoléon et Gaudin est sensible et se traduit par une augmentation des recettes. Mais c'était surtout la guerre qui absorbe l'essentiel de ce flux fiscal. Les autres ministères restent relativement stables dans leurs dépenses. A première vue, le ministère de l'Intérieur fait partie des mieux lotis : des 10 millions que les consuls voulaient lui attribuer en l'an VIII, il était passé à 30, puis 60 millions. Mais cette évolution cache de grandes disparités sectorielles. L'augmentation des dépenses n'était pas uniformément répartie :

      L'évolution du budget du ministère de l'Intérieur :

      
    an IX
salaires et frais de bureaux 903 430
secours   3 237 680
travaux publics et prisons 5 000 000
établissements d'agriculture et commerce 658 580
sciences et arts 3 115 410
encouragements 1 050 000
ponts et chaussées 12 947 130
fêtes et divers 1 170 000
dépenses accidentelles 1 917 770
     
total   30 000 000

      
  an IX an X an XI an XII
administration 903 430 4 113 139 4 308 166 4 308 166
secours et travaux publics 8 237 680 2 370 813 1 505 700 1 305 700
agriculture et commerce 658 580 1 999 710 1 305 632 1 365 633
instruction   3 202 534 3 599 859 4 342 680
sciences et arts 3 115 410 2 218 722 2 281 400 2 592 020
encouragements 1 050 000 805480 650 000 663 600
ponts et chaussées(1) 12 947 130 1 579 657 50 000 153 120
imprévus et divers 3 087 770 0 0  
cultes (2)   343 677 5 000 000 5 000 000
service extraordinaire(3)   14 000 000 22 500 000 15 000 000
total 30 000 000 30 633 732 41 200 757 34 730 919

(1) puis télégraphes à partir de l'an XII, université à partir de 1811
(2) dépenses du couronnement en l'an XIII
(3) ponts et chaussées et navigation

      
    an XIII 1806 1807 1808
administration 4 965 134 5 150 000 5 369 000 5 357 000
secours et travaux publics 1 443 300 1 300 000 1 823 000 2 264 000
agriculture et commerce 1 851 133 1 600 000 2 343 000 2 439 000
instruction   4 274 206 4 200 000 4 417 000 3 773 000
sciences et arts 1 975 620 1 600 000 1 914 700 4 497 000
encouragements 735 200 742 200 782 200 837 000
ponts et chaussées(1) 153 120 496 422 250 000 249 000
imprévus et divers 102 287 113 378 99 100 246 000
cultes (2)   1 000 000      
service extraordinaire(3) 13 000 000 15 000 000 30 000 000 32 333 333
total   29 500 000 30 202 000 46 998 000 51 995 333

      
    1809 1810 1811 1812
administration 5 546 000 5 426 000 6 255 000 6 689 000
secours et travaux publics 1 419 000 1 546 000 1 271 000 1 429 000
agriculture et commerce 2 690 000 2 517 000 2 430 000 2 588 000
instruction   2 748 000 2 540 000 807 000 903 000
sciences et arts 2 370 000 2 552 000 2 137 000 2 180 000
encouragements 1 182 000 1 545 000 602 000 587 000
ponts et chaussées(1) 450000 450 000 1 750 000 1 630 000
imprévus et divers 166 000 146 000 1 877 000 853 000
cultes (2)          
service extraordinaire(3) 36 350 000 40 960 000 43 000 000 42 720 000
total   52 921 000 57 682 000 60 129 000 59 579 000

      Une première cause de variations fut la perte ou de l'adjonction de certaines attributions. Le budget des prisons fut tantôt rattaché au ministère de la Justice, tantôt à celui de l'Intérieur. En l'an X par exemple, il fut compris dans le budget de la Justice, qui dépassa ainsi celui de l'Intérieur (40 millions contre 28). En l'an XI en revanche, le budget de l'Intérieur connut une augmentation de 11 millions : il comprenait non seulement les cultes, l'instruction et les travaux publics, mais aussi les dépenses des préfectures qui avaient cessé d'être imputées sur les centimes additionnels des départements. Les cultes quittèrent le budget du ministère après l'an XIII, mais pas les établissements d'instruction.

      Mais la plus importante cause de perturbations observée résulte de la distinction entre service ordinaire et extraordinaire, différenciation ancienne, mais qui avait pris un nouveau sens sous Napoléon. Le service extraordinaire correspondait aux dépenses exceptionnelles, une forme de budget d'investissement, alors que le service ordinaire se rapprochait d'un budget de fonctionnement. Cependant, le service extraordinaire ne désigna sous l'Empire qu'une seule chose : le budget séparé des dépenses des Ponts et Chaussées. Selon Mathieu Molé, c'est Chaptal qui l'introduisit : « Chaptal, alors ministre de l'Intérieur, soit que l'idée vînt de lui, soit qu'il n'eût fait que la mettre en pratique, introduisit l'excellent usage d'un budget des travaux publics. Les travaux qui devaient s'exécuter pendant la durée d'un exercice devaient ainsi être arrêtés dans l'exercice précédent. Les fonds se faisaient avancer sans risque de rester sans emploi, et l'exécution marchait avec ordre et régularité.  130 »

      La croissance du budget des Ponts et Chaussées est frappante, et traduit la volonté de Napoléon de marquer son règne par de grands travaux. Elle est en grande partie responsable de l'augmentation du chiffre du budget total du ministère.

      Service ordinaire et extraordinaire :

      
  An IX an X an XI an XII an XIII 1806 1807
service ordinaire 17 052 870 16 633 732 18 700 757 19 730 919 16 500 000 15 202 000 16 998 000
ponts et chaussées 12 947 130 14 000 000 22 500 000 15 000 000 13 000 000 15 000 000 30 000 000
Total 30 000 000 30 633 732 41 200 757 34 730 919 29 500 000 30 202 000 46 998 000

      
  1808 1809 1810 1811 1812
service ordinaire 19 662 000 16 571 000 16 722 000 17 129 000 16 959 000
ponts et chaussées 32 333 333 36 350 000 40 960 000 43 000 000 42 720 000
Total 51 995 333 52 921 000 57 682 000 60 129 000 59 679 000

      

      Si l'on met à part les Ponts et Chaussées, le budget ordinaire du ministère de l'Intérieur témoigne donc d'une grande stabilité. Le cadre budgétaire apparaît d'autant plus contraignant si l'on descend dans le détail des rubriques pour observer la répartition des dépenses. On peut prendre l'exemple de l'an XI, année plutôt favorable sur le plan fiscal et calme sur le plan militaire pour avoir une idée de ce que recouvrait le budget du ministère :

      Les dépenses du ministère de l'Intérieur en l'an XI  131 :

      
      Détails Total
Chapitre 1 Traitement du ministre Traitement fixe 80 000 200 000
    Dépenses personnelles 120 000  
  Appointements des bureaux   600 000
  Frais de bureaux     50 000
  Frais d'impression     50 000
  Archives nationales     88 300
  Triage des titres bureau à paris 18 000 40 000
    départements réunis 12 000  
    27ème division militaire 10 000  
  Préfectures traitement des préfets 1 189 000  
    secrétaires généraux 395 667  
    conseillers de préfecture 555 400  
    27ème division militaire 168 800  
        4 308 166
         
Chapitre 2 hospices et maisons de charité fonds de réserve
Secours et hospice de Charenton   40 000 505 700
travaux Quinze-Vingts   153 300  
publics sourds-muets   112 400  
  réfugiés   200 000  
  bâtiments civils     1 000 000
        1 505 700
Chapitre 3        
Agriculture Manufactures des Gobelins 120 400  
et commerce de la Savonnerie 30 000  
    Beauvais 40 000  
    Sèvres 72 000  
  Haras de Rosières 80 000  
    du Pin 48 260  
    de Pompadour pour mémoire
    achat d'étalons 100 000  
  Ecoles vétérinaires Alfort 118 200  
    Lyon 104 400  
  Epizooties   30 000  
  Pépinières du Roule 8 320  
    Versailles et Trianon 12 000  
    Luxembourg 62 652  
  Conservatoire des arts et métiers 50 000  
  Conseil et inspection des mines, écoles pratiques 200 000  
  Poids et mesures Administration 40 000 204800
    Inspecteurs 37 500  
    Fabrication et instruction 127 300  
  Subsistances   25 000  
Chapitre 4       1305632
instruction Ecole polytechnique   214 000  
publique Ecoles de médecine Paris 200 000  
    Montpellier 159 520  
    Strasbourg 90 740  
  Prytanée   400 000  
  Collège de France   114 000  
  Langues orientales   31 599  
  Ecoles centrales   2 390 000  
        3599859
Chapitre 5        
Sciences Institut national   300 000  
et arts Ecole de peinture   60 000  
  Ecole de Rome   60 000  
  Conservatoire de musique 100 000  
  Bureau des longitudes   120 000  
  Cabinet de minéralogie   12 400  
  Bibliothèques nationale 170 000  
    des Quatre Nations 24 000  
    de l'Arsenal 33 000  
    du Panthéon 28 000  
  Dépôts littéraires   30 000  
  Musée central des arts 80 000  
  Musée des monuments français 15 000  
  Domaine de Versailles   84 000  
  Musée d'histoire naturelle 265 000  
  Théâtre des arts   700 000  
  Transport des monuments 100 000  
  Achats de livres et objets d'art 100 000  
        2281400
Chapitre 6        
  Secours et pensions aux gens de lettres 150 000  
  Bureaux consultatifs d'agriculture et de commerce 50 000  
  Encouragements à l'agriculture 100 000  
  Encouragements aux arts et métiers fonds de réserve
  Encouragements à la peinture, sculpture, etc. 300 000  
  Encouragements à l'art dramatique 50 000  
Chapitre 7       650000
  Lignes télégraphiques   50 000  
Chapitre 8        
  Colonne nationale   0  
Chapitre 9        
  Frais de culte     5 000 000
Service ordinaire      
        18 700 758
Service extraordinaire      
         
  Réparations des grandes routes 10 000 000  
  Simplon, Montgenèvre, Mont-Cenis 3 000 000  
  Réparation des ponts   2 000 000  
  Canal de Saint-Quentin 2 000 000  
  Canal d'Arles   500 000  
  Quai Bonaparte   200 000  
  Dessèchement des marais de Rochefort 300 000  
  Navigation intérieure   2 000 000  
  Travaux des ports maritimes 2 000 000  
  Primes pour la pêche de la baleine et de la morue 500 000  
        22 500 000

      La majeure partie du budget ordinaire du ministère de l'Intérieur était consacrée aux établissements qui étaient sous sa tutelle, mais ne représentait pas des fonds dont le ministre pouvait réellement disposer : il n'avait que le pouvoir d'en surveiller la dépense. Les fonds d'encouragements, qui auraient pu former la base d'une politique incitative, apparaissent en revanche très réduits : une action du ministère en ce domaine était étroitement dépendante de la décision de Bonaparte d'allouer des fonds extraordinaires, comme de fut le cas lors de la crise industrielle de 1810-1811.

      Au total, l'examen des moyens mis à la disposition du ministère de l'Intérieur, en termes d'effectifs et de budget, amène à tempérer la première impression que pouvait laisser l'étude de ses attributions. Ces moyens ne pouvaient que cantonner le ministère à un rôle de surveillance plus que d'action. Pour cette raison, il apparaît d'autant plus nécessaire de se pencher sur l'organisation du travail des bureaux 132 , afin de comprendre ce que le ministère de l'Intérieur pouvait faire pour maîtriser ses multiples domaines de compétences.

Chapitre 2 : L'ordre des bureaux

      L'organisation du travail

      L'organisation du travail des bureaux suivait un circuit relativement stable, que l'on peut résumer ainsi :

      

      La caractéristique première du fonctionnement du ministère de l'Intérieur est d'être un ministère réactif : il ne se saisit pas lui-même des affaires mais répond à des sollicitations ou des signaux. Ces sollicitations venaient d'abord de la correspondance reçue par le ministère. La source principale de cette correspondance était les préfets : les particuliers étaient invités à leur adresser leurs demandes. Les seuls dont les demandes étaient examinées étaient les hauts dignitaires du régime, parlementaires ou militaires. Pour le reste, les maires, les chambres de commerce, les organismes divers qui écrivaient directement au ministère de l'Intérieur se voyaient généralement répondre que le préfet était le représentant du gouvernement dans leur département et que c'était à lui qu'il leur fallait s'adresser. En l'an VIII, le ministère de l'Intérieur recevait environ 6000 lettres par mois.

      Le tableau dressé par le chef du bureau d'enregistrement, Loiselet, au début de l'an XIV, atteste du volume de correspondance traitée par les bureaux du ministère 133  :

      
  Lettres arrivées Répondues Initiatives Total
An XI 62 608 32 769 1 090 97 467
An XII 61 127 34 036 885 96 048
An XIII 64 541 34 985 921 100 447

      Les préfets transmettaient ainsi d'une part le compte-rendu de leur activité, les arrêtés qu'ils avaient pris, et d'autre part les demandes qu'ils ne se sentaient pas capables de trancher, et sur lesquelles ils demandaient l'avis du ministre. La correspondance reçue était enregistrée et analysée par le bureau d'enregistrement : chaque lettre se voyait numérotée, et inscrite dans un registre, où figuraient le nom de son expéditeur ainsi qu'un court résumé de son contenu. Selon son importance, la lettre était soit envoyée directement à la division concernée par son objet, soit mise sur le bureau du ministre par le secrétaire général. Le ministre donnait un court avis, généralement recopié sur la lettre elle-même, et sur le registre d'enregistrement. La lettre était ensuite envoyée par le secrétariat général à la division concernée.

      Dans chaque division, les lettres étaient ensuite réparties entre les bureaux, qui étaient chargés de préparer la réponse du ministre. Dans les cas les plus simples, le bureau rédigeait directement la lettre de réponse, sur un papier à en-tête du ministère portant l'indication du bureau qui avait traité l'affaire, et la lettre était déposée sur le bureau du ministre pour que celui-ci la signe. Cette besogne était directement confiée aux rédacteurs dont le chef de bureau se contentait de vérifier le travail.

      Pour les affaires plus délicates, lorsqu'il s'agissait soit d'examiner la validité d'un arrêté préfectoral, soit de répondre à une demande transmise par le préfet, le bureau préparait un rapport pour le ministre dans lequel, après avoir résumé les arguments de la lettre envoyée, étaient présentés l'état de la législation et les moyens de résoudre le problème. Avec le rapport était joint un projet de réponse. Le ministre examinait le rapport et pouvait soit émettre un avis négatif sur certains points, auquel cas le rapport était renvoyé au bureau qui le reprenait en se conformant aux remarques du ministre, soit approuver le rapport ou la lettre de réponse qui lui était proposée.

      Le circuit que nous avons schématisé est également valable pour décrire les relations avec les consuls, puis avec l'empereur. Celles-ci pouvaient se dérouler de deux façons. Le ministre pouvait décider de solliciter l'empereur à la suite de problèmes constatés dans sa correspondance, et pour lesquels la législation en vigueur n'offrait pas de solution. Cette éventualité était généralement constatée dans le rapport du bureau, qui rédigeait alors un projet de rapport à l'empereur, sollicitant sa décision sur une affaire, ou demandant une loi ou un règlement nouveau. Le ministre annotait de la même manière le rapport, et s'il le jugeait satisfaisant, le présentait à l'empereur lors d'un conseil d'administration.

      La sollicitation pouvait également venir directement de Bonaparte, de vive voix en conseil d'administration, ou par une note écrite. L'empereur pouvait soit demander des renseignements au ministre, sur l'état du commerce ou de l'industrie, soit lui demander un projet de loi. La demande était transmise avec les annotations du ministre au bureau concerné, qui préparait la réponse à faire. Le nombre de rapports présentés chaque année à l'empereur était important : 839 en l'an XIII, 689 en 1806. Il s'explique par le fait qu'un certain nombre de décisions concernant le budget des communes ou des hospices avaient besoin d'être approuvées par décret impérial et devaient donc faire l'objet d'un rapport qui n'était que de pure forme, comme le montre le tableau suivant 134 .

      Rapports présentés à l'empereur par le ministère de l'Intérieur:

      
  1ère division 2ème division 3ème division 4ème division 135  5ème division Ponts et chaussées Secrétariat général
An XIII 377 80 150 4 133 45 45
1806 229 81 72 10 131 64 112

      La première division, chargé des affaires administratives, a bien l'activité la plus importante, même s'il s'agit souvent de cas individuels de nomination ou de destitution.

      Le circuit administratif se présente donc comme une cascade descendante puis ascendante : le secrétariat général triait la correspondance, répartissait les affaires à traiter entre les divisions, qui à leur tour les répartissaient entre les bureaux, qui élaboraient une réponse, laquelle remontait les différents échelons bureaucratiques jusqu'au bureau du ministre.

      L'action du ministère se différencie de celle d'un ministère comme celui de la Police, qui avait plus de latitude pour choisir les objets ou les personnes qui allaient faire l'objet de sa surveillance, et choisir dans les bulletins remis quotidiennement à Napoléon les affaires qu'il voulait mettre en relief. Le ministère de l'Intérieur avait lui une administration immense à surveiller, sur laquelle il n'avait pas de prise directe : il ne pouvait se fier qu'à ce que lui rapportaient les préfets dans leur correspondance.

      L'importance de la correspondance est donc cruciale. Elle rythmait l'activité du ministère. Deux bureaux se trouvaient aux deux bouts de la chaîne : le bureau d'enregistrement qui analysait les lettres reçues, et le bureau d'expédition qui recopiait au propre les réponses. La tâche de ce bureau était essentiellement mécanique, mais le ministre y attachait une grande importance, car la réputation et la crédibilité du ministère dépendaient de sa ponctualité à répondre. En 1810, Montalivet réprimandait ainsi le chef de ce bureau, Bocquet : « Je sais que le bureau d'expédition est loin d'être à jour et qu'il a un arriéré qui s'accroît constamment. Je ne saurais comprendre cela quand il s'agit d'un travail courant qui doit se faire entre huit à neuf personnes, dont six expéditionnaires. Mon intention est que M. Bocquet établisse dans son bureau un ordre tel que, chaque jour à tour de rôle, deux expéditionnaires reviennent travailler le soir jusqu'à ce que toutes les expéditions arriérées soient faites. Le peu d'exactitude qui règne dans ce bureau me force à exiger que les deux expéditionnaires qui auront travaillé le soir remettent le lendemain matin à leur chef de bureau un bulletin indicatif des expéditions qu'ils auront faites la veille.  136 » Le volume de papiers et d'affaires traitées rendit tous les ministres sensibles à la question de l'organisation du travail.

      Les premières tentatives de réforme

      Nommé le 4 nivôse an VIII, Lucien Bonaparte entreprit de faire du ministère de l'intérieur un outil approprié à ses ambitions politiques. L'un de ses soucis était de ne pas dépendre de la « bureaucratie » et d'avoir dans ses bureaux un instrument de sa volonté politique. Son intention fut annoncée dès le 5 nivôse dans une lettre aux chefs de division : « Il est dans mon intention, citoyens, de faire des réformes dans les bureaux du ministère. Les employés qui ont de l'exactitude et des lumières doivent être préférés. Je vous prie de m'adresser sous trois jours l'état des réformes possibles dans votre division ainsi que la liste des envoyés qui paraissent avoir le plus de mérite personnel.  137 »

      Le contrôle du mode de travail, de la circulation des dossiers et de leur vitesse de traitement était également, dans cette optique, une préoccupation essentielle du ministre. Pour cela, il décida la création le 26 nivôse d'un bureau d'exécution, formé d'un employé pris sur chacune des divisions existantes 138 . Le bureau était « chargé de tous les objets de prompte exécution  139 », autrement dit les lettres qui pouvaient faire l'objet d'une réponse immédiate et automatique. De cette manière, ces affaires n'avaient pas à être transmises aux divisions avant d'être retournées au bureau d'enregistrement, ce qui allongeait leur circuit au sein du ministère de plusieurs jours. Mais le rôle du bureau d'exécution ne s'arrêtait pas là : il devait être un véritable aiguillon pour l'accomplissement du travail dans les divisions. Les employés de ce bureau avaient d'une part le droit de se rendre dans leurs divisions d'origine pour y faire terminer le travail journalier dont ils étaient chargés, si celui-ci était trop important. Mais ils pouvaient aussi, à cette occasion, « solliciter même l'expédition des affaires qui seraient en retard dans la division ». Ils devenaient ainsi les représentants de la volonté du ministre « qu'aucune affaire ne languisse dans les bureaux ». Lucien Bonaparte entendait placer ainsi le travail de ses bureaux sous le signe de l'énergie et de la rapidité. Il ne négligeait pas pour cela l'emploi de moyens de surveillance : chaque chef de division devait adresser tous les jours au bureau d'expédition une feuille du travail de ces employés.

      Les chefs de division, peu accoutumés à ces méthodes énergiques, firent rapidement parvenir leurs protestations, non au ministre lui-même, mais à son secrétaire général, Campi. Celui-ci répondit par une lettre circulaire aux chefs de division dès le 29 nivôse : « J'ai soumis au ministre les observations des chefs de division sur la difficulté d'envoyer tous les jours au bureau d'expédition la feuille de travail, et la proposition faite de limiter cet envoi à une ou deux fois par décade. 140  » Lucien apprécia peu ces réticences : « Le ministre a répondu qu'on doit s'en tenir strictement à son arrêté et il a même exigé la formation journalière d'une seconde feuille » qui devait être remise directement au secrétariat particulier. Le 29 nivôse toujours, un ordre de travail portait qu'il ne serait plus fait au ministre d'autres rapports que ceux qu'il aurait demandés. Enfin, le 2 pluviôse fut institué un conseil d'administration chargé de présenter au ministre le tableau des dépenses les plus urgentes. Il tint sa première séance le 4 pluviôse.

      Si Lucien Bonaparte imposait de telles exigences à ses bureaux, ce n'était pas simplement pour mieux les contrôler et imposer son autorité. Le rythme de travail était dicté par le premier consul, qui avait signifié ses intentions à son frère le 28 nivôse : « Je désire, citoyen ministre, que vous m'envoyiez tous les jours à dix heures du soir un bulletin contenant l'analyse de votre correspondance avec les administrations centrales, commissaires et autres agents du gouvernement. Vous ferez imprimer à cet effet des états en trois colonnes : dans la première seront les noms de tous les départements et ceux des commissaires centraux, dans la seconde toutes les observations résultantes de la correspondance relative aux subsistances et au recouvrement des impositions, dans la troisième les observations relatives à la police et aux dissensions que se sont élevées entre les autorités.  141 »

      L'emploi du temps décadaire du ministre, prévu pour entrer en vigueur à compter du 1er pluviôse an VIII, illustrait le nouvel ordre de choses au sein du ministère:

      
Tous les jours A 9 heures du matin Le Secrétaire général
- A 9 heures et demie Le Secrétaire particulier
- A 10 heures Le Chef de la comptabilité
Primidi A 11 heures Audience des tribuns et sénateurs
- A 2 heures Audience publique
- A 9 heures du soir Conseil général des finances
Duodi A 11 heures Seconde division
- A 12 heures Commission des hospices
- A 2 heures Bureau central de bienfaisance
Tridi A 1 heure Travail au Consulat
Quartidi A 11 heures Travail avec le Conseil d'Etat
Quintidi A 11 heures Première division
Sextidi A 11 heures Quatrième division
Septidi A 11 heures Audience particulière
- A 2 heures Audience publique
Octidi A 11 heures Instruction publique
- A 1 heure Travail au Consulat
Nonidi A 2h Troisième division

      Le travail avec les chefs de division retrouvait un rythme fixe, plus conforme aux traditions du ministère, mais dont la fréquence décadaire soulignait bien leur perte d'influence par rapport aux secrétaires général et particulier qui voyaient le ministre tous les jours. Le rôle du secrétariat général fut établi avec précision le 5 pluviôse an VIII : « A compter du 6 pluviôse, le secrétariat général dépouillera toutes les lettres, il enverra à chaque division toutes celles qui lui paraîtront peu importantes et il fera dresser tous les jours le tableau analytique des lettres qu'il envoie. (..) Le secrétariat général retiendra toutes les lettres de quelque importance. Il en fera faire le tableau analytique par les employés du bureau d'expédition chacun pour la division qui le concerne.  142 » Le secrétariat général était chargé d'une tâche d'une grande importance politique pour le ministre : l'analyse des rapports des commissaires du gouvernement dans les départements. Le ministre avait insisté sur le soin qu'ils devaient apporter à cette tâche, opposant l'esprit d'analyse, qui devait être tourné vers la concision, à la routine bureaucratique : « On recommande aux analyseurs de mieux saisir l'esprit de l'analyse et d'écrire plus intelligiblement. Il faut que les analyseurs réunissent tous les objets de même nature dans un seul article d'analyse. Par exemple, au lieu de faire quatre articles des rapports de commissaires centraux s'ils ne présentent rien d'important, ils ne doivent en faire qu'un article.  143 »

      Le secrétariat général jouait ainsi un rôle d'interface : il filtrait et répartissait tout ce qui arrivait. Le bureau particulier était lui chargé des demandes particulières qui arrivaient au ministre. Celles-ci étaient enregistrées dans un registre à part par le secrétariat général, qui les faisait passer au bureau particulier. Celui-ci décidait ensuite de leur répartition : « Toutes les lettres qui accusent réception, ou qui n'exigent qu'un accusé de réception, telles que les demandes de secours, ou de paiement d'indemnités pour incendie, d'admission dans les hospices ou prytanées, etc., ne seront point analysées. Elles seront envoyées aux chefs de division qui feront faire de suite les accusés de réception qui seront griffés au bureau particulier, sans avoir besoin de passer sous les yeux du ministre.  144 » Le bureau particulier assurait ainsi le rôle de cabinet ministériel et déchargeait le ministre de l'examen de toutes les demandes individuelles.

      Les bureaux eux se voyaient défendre toute communication avec l'extérieur. Le secrétaire général, Félix Desportes, leur rappela qu'ils n'avaient pas le droit d'avoir leur propre correspondance et devaient soumettre toute lettre au départ à l'autorisation du ministre: « Le ministre de l'intérieur a appris que quelques chefs de division ont écrit directement pour demander des renseignements relatifs au service. Il invite les chefs de division à ne plus se permettre une pareille mesure. Cette attribution n'est accordée qu'au citoyen Cretet, conseiller d'Etat, et au secrétaire général lorsqu'il y est autorisé par le ministre.  145 »

      Au début de ventôse, le ministre donna de nouvelles consignes de travail : le secrétariat général était chargé de l'enregistrement des dépêches, le secrétariat particulier de leur analyse. Le ministre indiquait sa décision sur la feuille d'analyse, puis celle-ci était transmise par le secrétariat général aux divisions, avec les pièces nécessaires pour la composition de la réponse. Le bureau d'exécution n'était plus mentionné : « dans les divisions, le travail se fait à l'ordinaire, les expéditions qui sont portées à la signature du ministre sont accompagnées de la même feuille de travail sur laquelle est portée l'analyse des lettres et des décisions proposées et approuvées par le ministre. Les feuilles d'une décade sont envoyées au bureau d'enregistrement. L'analyse des décisions est consignée au numéro correspondant à la demande. A côté des demandes qui n'ont mérité aucune réponse, l'analyse est exprimée par rien.  146 » Les affaires traitées par le bureau d'exécution réintégraient donc le circuit ordinaire. Un circuit spécial était en revanche prévu pour les affaires importantes : « si les chefs de division ont quelque affaire pressée, ils en remettent l'expédition et le dossier au secrétaire général qui le comprend dans le portefeuille du jour, dans une chemise à part intitulée : Affaires pressées des divisions. Le secrétaire général renvoie la décision du ministre au chef. »

      Seule modification du rythme de travail obtenue par Lucien Bonaparte, les chefs de division devaient se tenir à la disposition du ministre un jour sur deux : « Les chefs de division travaillent les jours impairs avec le ministre, excepté les quintidis : ils n'ont pas d'heure fixe, le ministre les fait prévenir lorsqu'il est libre ; leur porte-feuille doit toujours être prêt. » Le quintidi était le jour du conseil d'administration du ministère, qui devait réunir les chefs de division, les secrétaires général et particulier, et le chef de la comptabilité.

      Les premières tentatives de réformes de ses bureaux par Lucien Bonaparte aboutissaient à un résultat bien mince : l'exigence de rapidité et de réactivité s'était heurtée à la réalité des structures bureaucratiques, qui imposaient un certain délai au traitement des affaires. Il semble bien en outre que les chefs de division se soient fait les porte-parole d'une résistance des employés devant les nouvelles méthodes que voulait imposer Lucien Bonaparte. La prise en compte de ces difficultés conduisit à la réorganisation des bureaux du 18 germinal an VIII.

      La mesure la plus radicale était la suppression des chefs de division. Certains (Montlinot, Piétri) disparurent ou furent mis à la retraite. D'autres (Lansel, Barbier-Neuville) furent nommés rapporteurs, nouveau poste, mais dont les appointements (10 000 francs) correspondaient à ceux des chefs de division. La différence était que les rapporteurs n'avaient plus de bureaux sous leurs ordres. Ils étaient directement rattachés au ministre, qui leur soumettait les affaires importantes, et demandaient aux différents bureaux, selon les cas, les pièces nécessaires à l'analyse des dossiers et à la rédaction de leurs rapports. L'institution des rapporteurs était ce qui peut le plus se rapprocher des cabinets ministériels : les rapporteurs n'étaient pas des employés mais véritablement les conseillers du ministre 147 . Les bureaux ne traitaient plus que les affaires courantes, ou celles où le ministre avait indiqué une réponse sans consulter les rapporteurs. L'une des conséquences de ce nouvel ordre de choses pour les bureaux fut la suppression des échelons de rédacteur et d'expéditionnaire, remplacés par ceux de commis de 1ère et de 2ème classe. Les anciens rédacteurs devenus commis devaient recopier eux-mêmes les minutes et les expéditions.

      Lucien Bonaparte, guidé par une certaine méfiance envers ses bureaux, créa une sorte d'embryon de cabinet ministériel, avec les rapporteurs et le bureau particulier, ainsi que Beugnot qui, sans occuper de fonctions officielles, faisait office de conseiller particulier. Un ordre du 18 nivôse établissait ainsi que « tous les rapports des délégués des consuls dans les départements seront remis au citoyen Beugnot par le chef de la 1ère division et le citoyen Beugnot fera l'analyse et le tableau des pièces qu'ils renferment.  148 » Beugnot joua un rôle clé dans la nomination des premiers préfets. Lui-même obtint la préfecture de Seine-Inférieure, après avoir demandé en vain celle de la Seine. Le bureau particulier était chargé d'ouvrir les dépêches, et de mettre « les plus pressantes sous les yeux du ministre », tandis que le reste était envoyé au secrétariat général pour être enregistré, analysé et transmis au bureau. Le 6 germinal an VIII, le ministre rappelait « qu'aucune lettre ne doit être ouverte que dans son bureau particulier.  149 » Ainsi, les affaires sensibles passaient par un circuit : bureau particulier - ministre - rapporteur, sans que les bureaux aient jamais à les connaître. Comme les rapporteurs ne devaient pas avoir de relations avec les bureaux, un personnel particulier leur était affecté : les commis de recherche, placés au bureau particulier, et chargés de réunir la documentation nécessaire à la compréhension des dossiers 150 . Ainsi étaient préservés à la fois le secret de la décision et la rapidité de réaction.

      Le dernier élément de la réforme de Lucien Bonaparte était la création d'un poste d'inspecteur des bureaux, confié à Sauvan, avec des appointements de 6000 francs équivalents à ceux d'un chef de bureau. L'inspecteur était rattaché au secrétariat général. Son premier rôle était de transmettre aux rapporteurs et aux divisions les affaires à traiter, puis de venir en fin de journée rechercher les portefeuilles. A cette occasion, il devait remplir une « feuille d'inspection » mentionnant les affaires expédiées, et les raisons des retards éventuels. C'était néanmoins au secrétaire général, et non à l'inspecteur, de renvoyer aux bureaux toute réponse qu'il jugeait mal rédigée.

      Les principaux textes de Chaptal concernant l'organisation des bureaux datent de l'an X. En l'an IX, le ministre semble s'être borné à rétablir les divisions antérieures, en y réaffectant les bureaux tels qu'ils étaient sous son prédécesseur. Les principaux changements concernent la 1ère division, chargée du régime administratif, et organisée de manière géographique. L'an IX est une période de transition. Ainsi, deux divisions, la 4ème et la 6ème, chargées de l'Instruction et des Ponts et Chaussées, lui sont encore rattachées. Ce n'est qu'en l'an X qu'elles sont érigées en directions générales, confiées à un conseiller d'Etat. Cretet conserve la partie des Ponts et Chaussées, tandis que l'Instruction est remise à Fourcroy. Une troisième direction générale, celle de la comptabilité des communes, est créée et confiée à Français de Nantes.

      C'est donc en l'an X que le ministère de l'Intérieur prend son visage définitif, avec trois grandes divisions qui sont autant de ministères en miniature : la première division est chargée de la correspondance et de la surveillance des autorités locales, la seconde de l'économie, la troisième des bâtiments civils, des hospices et des secours. A leurs côtés, deux services du ministère sont érigés en division : la comptabilité forme la 4ème division, les archives la 5ème. Enfin, le secrétariat continue de conserver un certain nombre d'attributions essentielles au fonctionnement du ministère : l'enregistrement, l'analyse des dépêches, mais aussi la statistique, qui forme un des bureaux du secrétariat général et est dirigée par Deferrières.

      Les effectifs connurent également une forte réduction, ce dont Chaptal se flatte dans ses mémoires : « Je sentis toute l'importance des fonctions qui m'étaient dévolues, et je m'occupais d'abord d'organiser mes bureaux. Les commis furent réduits au nombre de 84, et ma demande de fonds pour mes employés et des frais de bureau ne dépassa jamais 600 000 francs.  151 » Les effectifs de l'an X, établis à partir des états de personnel de F1a 1 donnent un chiffre de 122 employés. Si l'on enlève les chefs de division (5) et les chefs de bureaux (21), on retombe sur un chiffre un peu supérieur. Il faudrait donc encore exclure de compte la dizaine de garçons de bureau, dont les appointements étaient inférieurs à 1000 francs, pour trouver un chiffre équivalent de Chaptal, mais qui n'est donc pas celui de l'ensemble des employés du ministère.

      Chaptal introduisit peu de modifications dans l'ordre de travail instauré sous Lucien Bonaparte. Le secrétariat général continuait à jouer un rôle essentiel : c'était lui qui enregistrait et analysait les dépêches, et les répartissait ensuite entre les divisions. Il avait la faculté essentielle « de retenir toutes les affaires qui lui paraîtraient de nature à être soumises directement au ministre avant de les envoyer aux divisions  152 ». Outre cette responsabilité essentielle dans la répartition du travail, il avait aussi dans ses fonctions « l'inspection immédiate (..) des bureaux du ministère » ainsi que « la surveillance directe de tous les employés et de l'exécution des règlements concernant l'ordre du travail, l'assiduité et la discipline ».

      Le secrétariat général était placé au coeur d'un dispositif pyramidal qui visait à traiter l'énorme correspondance reçue chaque jour par le ministère. Le « travail » consistait essentiellement à répondre à ces lettres. Chaque responsable, à son échelon, devait déterminer, si la lettre appelait une réponse particulière, ou si l'on pouvait la transmettre à l'échelon inférieur, dont elle relevait des attributions ordinaires, jusqu'à ce qu'on atteigne l'échelon du rédacteur 153 . Les réponses rédigées par les rédacteurs étaient ensuite examinées par le chef de bureau, puis par le chef de division, avant d'être transmises au secrétariat général pour être enregistrées au départ et envoyées.

      Chaptal rétablit les expéditionnaires que Lucien avait supprimés : les rédacteurs ne rédigeaient que des minutes, qui étaient ensuite, après l'approbation des chefs de bureau et de division, recopiées au propre et envoyées au secrétariat. L'arrêté de ventôse an X établissait que « les expéditionnaires seront tous établis auprès des chefs de division et seront exclusivement à sa disposition ». Cette disposition préservait une certaine souplesse et tenait compte du fait que chaque bureau ne recevait pas le même volume de correspondance, et n'avait pas le même nombre de réponses à faire. Le bureau des subsistances recevait ainsi un nombre considérable de mercuriales, qu'il traitait pour établir les moyennes de prix, mais celles-ci n'appelaient aucune réponse.

      L'arrêté du 11 ventôse an XI n'apporta que des modifications mineures à l'ordre de travail. La principale était l'établissement d'un registre de transcription : « Il sera de suite établi dans chaque division un registre dans lequel seront transcrites, jour par jour et en entier, toutes les décisions données par arrêté ou par la voie de la correspondance, les lettres de peu de conséquence y seront relatées par extrait, toute lettre transcrite en entier sur le registre sera notée au bord des trois lettres Tra avant d'être présentée à l'enregistrement pour le départ  154 ». Cette mesure semble attester moins la volonté de mieux garder la trace des affaires, que de disposer d'un moyen commode de contrôle du travail des bureaux. Il était en effet prévu : « les registres de transcription seront cotés et paraphés à chaque page par le secrétaire général, ils lui seront présentés tous les samedis à quatre heures, et ils seront clos par sa signature pour le travail de la semaine ».

      Un autre registre fut également formé à des fins de surveillance : il s'agissait cette fois de vérifier la ponctualité des employés. L'article 1er de l'arrêté portait en effet : « Les règlements relatifs au service seront rigoureusement exécutés ; en conséquence, il sera établi dans chaque division un registre qui constatera chaque jour par la signature de chaque employé son exactitude à se rendre à ses fonctions dès neuf heures du matin. Le registre sera clos à 10 heures précises et porté chez le secrétaire général pour être par lui paraphé. »

      Le langage tenu par le ministre à ses bureaux oscillait entre bienveillance et sévérité. Il est en cela la marque de l'incertitude du statut des employés : leurs devoirs, pas plus que leurs droits, n'étaient clairement établis. En conséquence, il n'existait pas de règle de travail, mais plutôt une éthique du zèle et du dévouement, assez vague, et qui faisait que les consignes de travail étaient le plus souvent exprimées sur le ton de la morale plus que sur celui de la raison. Typique est à cet égard la lettre que le secrétaire général Coulomb envoya aux chefs de division en l'an X, où le langage de l'autorité se cache derrière celui de la fraternité : « Le ministre se repose d'une manière absolue sur votre zèle et sur votre attachement à vos devoirs pour le maintien du règlement qu'il a fait sur l'ordre du travail. La confiance dont il m'a investi me met assidûment à portée de faire valoir auprès de lui les services que vous rendez à la chose publique et ma plus constante ambition sera de fixer votre estime et votre confiance. Ce sentiment vraiment fraternel m'autorise à vous faire part de toutes mes arrières-pensées et à concerter avec vous les moyens qui en assurant de la rapidité dans le service peuvent satisfaire nos consciences et remplir les vues du ministre. 155  » Sur fond de confraternité et d'éthos partagé, Coulomb rappelait qu'il était le dépositaire de la volonté du ministre pour la bonne marche du service, et pointait l'importance de veiller à l'assiduité des employés et à la régularité de leur travail. Il regrettait en particulier que les dépêches signées par le ministre ne soient remises au secrétariat que trois ou quatre jours après la signature du ministre, ce qui témoignait d'un défaut du travail des expéditionnaires. Il existait pour Coulomb un moyen infaillible de vérifier si ce retard était justifié : « Il est même facile de calculer approximativement le nombre de pages qu'un homme qui ne fait pas autre chose peut et doit transcrire dans la journée. » Ainsi la surveillance du travail des bureaux pouvait s'appuyer sur une norme objective et inflexible, qui découlait directement de l'importance de la correspondance : le bon fonctionnement du ministère dépendait d'abord de l'aptitude des bureaux à répondre à la correspondance. Aussi était-il logique que les expéditionnaires, chargés de la copie et de la mise au net des réponses, soient évalués d'après un critère simple mais essentiel : écrire vite, et bien calligraphier.

      Les efforts de Coulomb firent long feu : en floréal an XI, il écrivit à nouveau aux chefs de division, mais pour reconnaître que ses « arrières-pensées » sur les causes du retard du travail des divisions n'avaient plus lieu d'être : « Sur les plaintes qui ont été portées au ministre à raison du prétendu retard qu'éprouve l'expédition des dépêches remises au secrétariat pour leur départ, Son Excellence a fait vérifier les faits et s'est convaincue que cette partie du service se fait avec exactitude et assiduité.  156 »

      Le successeur de Coulomb sous le ministère de Champagny, Gérando, se montra beaucoup plus satisfait du travail ordinaire des bureaux. Il annonçait au ministre en pluviôse an XIII : « Je me suis fait rendre compte du nombre de dépêches reçues et expédiées depuis votre arrivée comparé avec celui des dépêches reçues et arrivées pendant l'année précédente. Il en résulte : 1° qu'il est arrivé pendant ces trois mois un nombre de dépêches plus considérable d'un quart au moins 2° que cependant il en a été expédié beaucoup plus, même proportion gardée.  157 » Champagny, comme Cretet, apportèrent peu de modifications à l'organisation du travail des bureaux : la stabilité dura en fait jusqu'à la création du ministère des Manufactures et du Commerce.

      Les réformes de Montalivet

      La création d'un ministère du commerce et des manufactures était un désaveu porté à l'action du ministère de l'Intérieur. Cependant, l'examen de la structure des bureaux du nouveau ministère montre que le ministère du commerce résultait d'une translation pure et simple des bureaux de la 2ème division, qui accédaient au rang de division. Costaz pour les manufactures, Arnould pour le commerce et Rémondat pour les subsistances restaient à leur tête, tandis que Fauchat, l'ancien chef de la 2ème division, devenait secrétaire général du ministère. Le seul changement était la nomination de Colin de Sussy, l'ancien directeur des douanes, à la tête du ministère. Bien que durement critiqués par Napoléon, les anciens bureaux de la 2ème division sortaient ainsi non seulement épargnés de la crise de 1811, mais promus au rang de division.

      Montalivet fit contre mauvaise fortune bon coeur, et s'employa lui-même à justifier la décision impériale, non comme une sanction, mais comme une mesure de rationalisation des structures gouvernementales : « Si en perdant quelques-unes de mes attributions, je n'ai rien perdu de la confiance et des bontés de Votre Majesté, je serai loin de me trouver malheureux. Peut-être même devrais-je alors me féliciter. Je serai désormais tout entier à l'administration proprement dite, à la direction des préfets, aux prisons, aux dépôts de mendicité, aux travaux publics, à l'agriculture, objets que je connais le mieux et qui souffraient peut-être du temps que je devais nécessairement donner à l'étude de ceux auxquels j'avais jusques alors été étranger.  158 »

      La circulaire du 12 septembre 1812, détaille aux préfets les changements apportés à l'organisation du ministère :

      « La 1ère division demeure chargée de l'entretien et du mobilier des bâtiments des préfectures, des sous-préfectures, des tribunaux, des casernes de la réserve et de la gendarmerie ; l'ordonnancement des sommes nécessaires pour solder les dépenses et le règlement des comptes sont dans les attributions de la division de comptabilité.

      La 2ème division qui concerne l'agriculture, les poids et mesures et les écoles d'arts et métiers, comprendra les bâtiments civils. J'ai reconnu qu'il était nécessaire de limiter les envois à faire à l'examen du Conseil des bâtiments civils ; et désormais toutes les dépenses de travaux d'entretien de menues réparations qui n'excèderont pas 2000 francs, et dont les demandes m'arriveront d'ailleurs bien régulières, seront expédiées sans le concours du Conseil des bâtiments civils, qui ne pourrait, qu'avec des retards souvent nuisibles au bien du service, faire l'examen de tous les projets de menues dépenses.

      La restauration des prisons, celles des eaux thermales et la suite de la création des dépôts de mendicité, ont fixé toute mon attention. Ces opérations si importantes seront suivies avec un développement qui permettra plus d'activité, au moyen de la création d'un bureau spécial dans la 3ème division.

      La 4ème division, en recevant la partie des chiffres de la comptabilité administrative, reçoit aussi les moyens de régler enfin les comptes des dépenses départementales, restées en souffrance depuis si longtemps, et d'assurer la composition du budget en temps opportun. Mon intention est que tout arriéré disparaisse le plus promptement possible ; j'y donnerai tous mes soins, et je compte, à cet égard, sur votre zèle accoutumé.

      La 5ème division est composée de bureaux en permanence près du ministre ; mon bureau particulier est annexé à cette division.

      Je n'ai point renoncé à ce que la statistique a d'utile, en répartissant ce travail entre les bureaux respectifs du ministère ; mais j'ai pensé que la recherche des faits ne pouvait être séparée de l'application de leur connaissance, et que cette recherche ne pouvait être confiée à d'autres hommes que ceux que la pratique journalière des diverses parties d'administration mettait seuls à portée d'en appliquer les résultats : ma correspondance sur cette matière ne s'étendra plus jusqu'aux maires des petites communes.

      En modifiant ainsi le travail des mes bureaux, j'ai passé en revue toutes les parties de l'administration de l'intérieur, et j'ai arrêté des instructions de détail, d'après lesquelles il va vous être demandé plusieurs renseignements spéciaux. J'ai la confiance qu'un classement méthodique me garantira de redemander les choses déjà obtenues. Je le répète encore, je compte sur toute votre activité pour concourir, dans cette circonstance, à l'exécution de mes vues.

      J'ai pris des mesures pour que toute lettre soit répondue dans les trois jours de son arrivée, et pour que toute affaire exigeant un examen approfondi soit expédiée dans les huit jours qui suivront sa remise au ministère, ou la remise de nouvelles pièces qu'il faudrait demander pour en compléter l'instruction.  159 »

      La réorganisation opérée par Montalivet est d'abord le contrecoup de la création du ministère du commerce et des manufactures, composé des bureaux de l'ancienne 2ème division, à l'exception de celui de l'agriculture. L'observation de l'organigramme ne permet pas de déceler de véritable progrès dans la rationalisation des bureaux restants. Si la 3ème division gagne en cohérence, la 2ème division apparaît au contraire comme totalement hétéroclite, avec l'adjonction des bâtiments civils à l'agriculture. Montalivet a en fait gardé le cadre laissé par Chaptal : trois grandes divisions se partageant les secteurs d'activité, une division de la comptabilité, et une division regroupant un certain nombre de services internes du ministère.

      Les données les plus intéressantes résident dans les motivations de la réforme de Montalivet. La réorganisation de 1812 est certes une réponse au désaveu politique que représente la création du ministère du commerce, qui est la conséquence directe de l'insatisfaction de Napoléon envers les bureaux de l'intérieur, mais elle est aussi le résultat de la propre expérience administrative de Montalivet, et de son adhésion intellectuelle au mode de gouvernement napoléonien.

      Toute administration, selon Montalivet, passe par deux phases : celle de la création, puis celle de l'habitude. L'idéal administratif est celui de la régularité, de l'uniformité, de la certitude. Le règne de la loi, de la raison, et celui de la tradition se mêlent pour maintenir l'action administrative dans une voie bien définie. L'administration est alors le reflet des moeurs et de l'évolution historique d'un pays : « Dans un état de choses très ancien, dans un pays assez circonscrit ou assez anciennement connu pour que la mémoire se charge assez facilement de tous les détails, un ministère de l'Intérieur peut être considéré seulement comme un centre de patronage, une magistrature destinée à résoudre quelques doutes : il n'y a point d'impulsion à donner, il n'y a point à prescrire et à faire réussir de mesures qu'on n'ait point l'habitude d'exécuter : tout va aujourd'hui parce que cela allait hier, comme cela allait hier, on ne s'inquiète pas de la manière parce que l'on est sûr de la chose, parce qu'on ne veut ni la changer ni l'améliorer : on serait fâché de sortir de l'ornière de l'habitude.  160 »

      Tout en étant guidé par cette idée régulatrice, Montalivet avait conscience d'être dans une situation radicalement différente : celle de la création d'une administration nouvelle, dans un empire lui-même en mutation. Le mimétisme de l'administration devait dans ces conditions se rapporter non au pays et à ses moeurs politiques, mais à son dirigeant, dépositaire de la volonté nationale et source de la création institutionnelle qui s'opérait : « Il doit en être autrement dans un grand empire que chaque jour accroît, qui se compose d'éléments si divers, que le génie vivifie, où de nouvelles créations, de nouveaux points de vue demandent sans cesse une action présente, active, puissante. Là, il faut qu'au centre on sache tout ce qui se fait bien ou mal. Il faut que l'on puisse prévenir toute négligence, continuer ce qui se fait bien, améliorer ce qui se fait mal, juger de ce qui peut réussir par ce qui a déjà réussi, de l'influence de telle ou telle mesure par les succès qu'on a déjà obtenus, de ce qu'on peut attendre de tel ou tel homme par ce qu'il a déjà fait ». La circulaire envoyée aux préfets reprend les termes mêmes de l'instruction aux bureaux : « Dans ce grand empire, vivifié par le génie, où de nouvelles créations, de nouveaux aperçus, demandent sans cesse une action puissante et active, il faut qu'au centre on sache tout ce qui se fait, ce qui se fait bien ou mal, ce qui s'arrête, ce qui doit se remettre en mouvement.  161 »

      Montalivet livre ainsi les clés à la fois d'une éthique et d'une pratique de la centralisation administrative. La centralisation n'est pas un mode de gouvernement ordinaire : elle correspond à une situation politique particulière, à un moment de bouleversement des habitudes nationales. Les fonctionnaires qui l'appliquent doivent donc être convaincus de la justesse du nouvel ordre politique qui s'instaure pour le servir avec efficacité, car ils vont devoir assurer l'exécution de mesures nouvelles, inhabituelles et fortement politiques. La centralisation découle de la nécessité de maintenir l'unité de l'action politique. Au culte de la volonté chez les révolutionnaires succède celui de l'administration comme agent politique.

      Cette centralisation devait s'exercer sur un mode policier, entendu comme la direction du bon fonctionnement de la polis. « Je ne m'occupe point de création, je le sais ; les choses existent, elles ont leur marche, mais, je le répète, je m'occupe des moyens de savoir comment tout marche, de faire que ce qui se repose mal à propos reprenne sa course, de faire que ce qui marche mal marche mieux. » Ayant pris conscience des exigences particulières qui pesaient sur son ministère, Montalivet entendait cependant donner à son action des bases rationnelles et uniformes. Il fallait, tout en ayant une action impulsive, combiner celle-ci avec une marche réglée des affaires, faire fonctionner l'administration nouvelle comme si elle existait déjà de toute éternité. L'action de Napoléon était en effet fondée sur le règne de la loi et de l'intérêt général. La subordination politique du ministère à la volonté impériale, loin de l'éloigner de l'action rationnelle, l'en rapprochait, car la rationalisation des lois et de l'action publique était au fondement de la légitimité du gouvernement napoléonien. Le ministère de l'intérieur devait donc se doter d'une méthode de fonctionnement qui permette à la fois la surveillance de la bonne exécution des lois et sa rationalisation.

      La première exigence nécessitait une surveillance capable de descendre dans les détails de l'action administrative : « Il devient donc indispensable de combiner la grande machine administrative de manière à rendre à la fois simple et facile l'étude de ce qui concerne chaque établissement, chaque homme ou particulier. » La méthode de Montalivet consistait à aller du particulier au général : sans connaissance du local, le centre était aveugle et ne pouvait savoir si les décisions étaient exécutées correctement. Il fallait donc commencer par amasser des renseignements : « avant de coordonner les objets, il faut qu'ils existent et les connaître ». C'est ensuite seulement qu'intervenait la synthèse : « Dans toutes les parties, il n'y a longtemps que des individus : on ne s'occupe à les classer méthodiquement que lorsque leur nombre devient trop grand pour que l'esprit puisse les saisir sans le secours de la méthode. » Le savoir administratif était inductif, et non déductif : « Il faut que des analyses bien connues mettent fréquemment et nécessairement en regard tout ce qui se fait et tout ce qui ne se fait pas sur chaque matière, la manière dont les choses se font en différents lieux et en différents temps : ainsi se facilitent les rapprochements, les comparaisons, ainsi l'on obtient la certitude que l'on a complété ou que l'on va compléter une mesure générale. » On comprend ainsi pourquoi Montalivet avait rompu avec les conceptions chaptaliennes de la statistique : l'administration pour lui n'était pas un savoir sur les choses, susceptible de classification, mais un savoir sur les hommes. Il ne s'agissait plus de diffuser des connaissances pour harmoniser les comportements, mais d'imposer des règles, non plus de convaincre, mais de conduire, « avec l'autorité que donne l'exemple, toujours plus sûr que le précepte théorique ».

      Un tel savoir devenait un instrument de pouvoir, non pas au sens où il aurait conféré une supériorité intellectuelle à l'administrateur, mais parce qu'il renforçait sa position institutionnelle et son contrôle sur les hommes, en lui donnant « les moyens de prouver à chaque agent que rien n'est perdu de ce qu'il fait en bien ou en mal, que son exactitude ou son incurie, que ses soins particuliers dans telle ou telle partie sont appréciés, que rien de la correspondance antérieure n'est perdu, que chaque objet, chaque individu a, si je puis m'exprimer ainsi, ses annales, où tout ce qui le concerne est soigneusement noté. » La surveillance exercée au jour le jour n'était rien sans une mémoire qui permette de la constituer en savoir.

      Le travail des bureaux prenait alors une dimension nouvelle. Sa lente marche, sa fastidieuse accumulation de détails, devenaient le ciment du bon fonctionnement de l'empire, le garant de sa cohésion. Encore fallait-il que ce sentiment, cette conviction, fussent partagés par les bureaux. « Il m'est apparu généralement, constatait le ministre, qu'on n'avait pas encore assez senti la nécessité de coordonner toutes les parties d'un grand tout ; que chaque affaire était trop isolée de toutes celles analogues ; que rien n'était disposé pour garantir l'esprit de suite ; que les moyens de comparer ce qui se fait dans les divers bureaux à diverses époques étaient entièrement négligés ». L'administration disposait d'un savoir qu'elle n'utilisait pas : les dossiers, les registres qui s'entassaient dans les bureaux n'étaient qu'une matière inerte s'ils n'étaient pas replacés dans un dispositif d'ensemble, un véritable système organique. Montalivet proposait donc à ses employés une méthode nouvelle qui était une véritable philosophie de l'action administrative, un appel à chaque employé pour qu'il saisisse ce qu'était l'esprit de l'administration rationnelle d'un grand empire et s'y conforme dans son travail : « l'influence d'une telle méthode doit être immense ; il est impossible de ne pas le sentir : ce n'est point d'un simple mouvement de bureaux, ou d'un ordre de travail adapté à tel ou tel système de division de la matière que j'ai voulu m'occuper, mais du moyen d'ordonner et de systématiser l'action même de mon ministère. »

      Comment se traduisait dans l'ordre du travail ce nouvel esprit de système ? Montalivet reconnaissait avoir apporté très peu de modifications à la répartition des bureaux, comme nous l'avons vu plus haut. Il avait concentré ses efforts dans la rédaction de consignes très détaillées aux différents bureaux : « Nous n'aurions rien fait si en traçant l'ordre à suivre, nous ne mettions pas à l'établir et à le maintenir l'esprit de suite, de zèle, d'activité sans lesquels on ne fait rien. » Montalivet commençait par appliquer sa doctrine de la connaissance des hommes aux employés mêmes de son ministère : « J'ai su que malheureusement quelques individus montraient une indifférence, une insouciance affligeantes. » Montalivet montrait à la fois indulgence pour le passé et sévérité pour l'avenir : « j'ai désiré attribuer cela au défaut d'un ordre nécessaire, qui en les astreignant à un grand travail, leur montrât comment il se rattache au tout. Désormais, ils seraient à présent sans excuse. » Montalivet proposait une sorte de nouveau contrat à ses employés : le travail de chacun était nécessaire pour qu'aucun détail ne soit perdu, et chaque employé devait désormais en être conscient. La fidélité au régime semblait aller de soi pour Montalivet : tout employé, en entrant au ministère, avait passé une sorte de contrat moral pour remplir les obligations de son poste, que Montalivet résumait d'une formule : « s'ils regardent l'assiduité comme impossible dans leur situation, je les engage à se séparer de moi. » Les devoirs de l'employé passaient donc avant ses droits. Rester à son poste signifiait accepter tacitement ses devoirs.

      Ce rappel à l'ordre effectué, Montalivet développait ensuite les conséquences de l'engagement d'«assiduité ». Les obligations des employés découlaient en fait du rôle crucial de l'administration dans une période de transition politique, à la fois de surveillance et d'impulsion. La plus importante était la rapidité de traitement des affaires : dans une période où les habitudes administratives étaient en train de se former, il ne fallait pas laisser de retards s'installer. L'« autorité de l'exemple » était décisive dans son influence sur le corps social. « Les affaires sont presque tout entières dans la promptitude et dans l'opinion qu'ont de cette exactitude les personnes avec qui on les traite. Mon intention est que toute lettre soit répondue dans les trois jours de son arrivée. » Cela signifiait que les employés devaient s'adapter au volume de la correspondance qui arrivait au ministère, et ne pas reculer devant les heures supplémentaires lorsque l'urgence l'exigeait.

      La rapidité devait s'accompagner de la précision : chaque pièce devait pouvoir être retrouvée facilement quand on en avait besoin. Montalivet rappela donc une fois de plus l'importance de l'enregistrement et de l'expédition. L'uniformité de l'enregistrement devait absolument être respectée : « Il est très important de garantir la conservation et le bon ordre de toutes les pièces qui arrivent au ministère. C'est un genre de comptabilité qu'il faut régulariser. La pièce rentre au compte du ministère par l'enregistrement général : les bureaux ne peuvent en recevoir aucune que par cette voie ». Les réponses devaient bénéficier de la même rigueur :« J'ai eu beaucoup trop souvent à remarquer le peu de soin avec lequel on met à la tête des lettres les adresses, et avec lequel surtout on collationne les dépêches ». Un employé dans chaque bureau était spécialement chargé de collationner les dépêches envoyées.

      En rappelant ces quelques règles, Montalivet ne se distinguait guère de ses prédécesseurs. Plus originale était l'insistance sur les connaissances que devaient acquérir les employés du ministère quant au fonctionnement général de l'administration. Elles devaient combiner connaissances spécifiques et générales. Pour le premier point, il fallait que les employés qui rédigeaient les réponses eussent une connaissance de la politique d'ensemble du ministère : « Il ne faut jamais perdre de vue que tout chef de bureau, tout rédacteur, parle, dans ce qu'il propose, au nom du ministre. Lors même qu'il s'occupe particulièrement d'une partie, il ne peut pas avoir oublié jusqu'à l'existence des autres. » A cet effet, chaque bureau devait posséder la collection complète des circulaires envoyées par le ministre. Les employés devaient aussi posséder des connaissances générales et de bon sens : « En général, tous les bureaux doivent connaître assez d'administration et de comptabilité pour éviter les propositions qui supposent une ignorance trop absolue de ces parties : il ne doit jamais arriver, si je signais un projet tel qu'il m'est présenté, qu'il en résulte une chose absurde, inexécutable et contraire à toutes les règles établies, souvent par moi-même. » Montalivet devançait ainsi la remarque de Stendhal : « Il faudrait surtout avoir assez de sens pour comprendre qu'un homme ne peut pas donner plus de quarante signatures par jour ; à la quarante et unième, son cerveau fatigué ne peut plus trouver d'objections à toutes les belles choses que lui débite son commis, et il signe de la meilleure foi du monde toutes les nigauderies que lui présente celui-ci.  162 » Le ministre était seul responsable de son administration : il dépendait donc en fait de la qualité du travail de ses bureaux, et beaucoup d'annotations laissées par Montalivet montrent qu'il était conscient que les erreurs, résultant le plus souvent d'une méconnaissance des décisions antérieures, étaient fréquentes. Sa volonté de responsabiliser ses bureaux traduit surtout ses doutes quant au niveau de formation et de connaissance d'une grande partie de ses employés.

      Le travail en l'absence du ministre

      L'organisation du travail en l'absence du ministre est un autre moyen d'apprécier la latitude donnée aux chefs de division ou au secrétaire général par le ministre et la confiance dont ils jouissaient. Chaptal par exemple donna une assez grande marge d'action à ses bureaux. Le 18 pluviôse an IX, annonçant son absence du ministère pour quelque temps, il établissait que, pour éviter tout retard, les chefs de division seraient autorisés à signer eux-mêmes les lettres courantes, et qu'en cas d'affaire importante nécessitant une réponse urgente, ils seraient également autorisés à signés la correspondance après en avoir conféré avec le secrétaire général Coulomb. Le ministre laissait une latitude d'autant plus grande que son absence ne devait durer que quelques jours. Il donnait la priorité au fait de « prévenir des retards nuisibles dans la correspondance ». En l'an XI, le rôle du secrétaire général fut de même nettement affirmé : les arrêtés du 4 brumaire puis du 4 messidor lui confièrent le pouvoir de signer la correspondance et de contrôler le travail des chefs de division 163 . Une distinction entre affaires courantes et affaires importantes était cependant tracée : « tous les objets susceptibles d'une décision nouvelle seront ou ajournés ou transmis au ministre pour y être prononcés ». Dans le domaine réservé au ministre était compris « toutes les nominations à des places, et généralement tout ce qui est du ressort de la comptabilité vis-à-vis du trésor public et tout ce qui concerne les distributions de fonds mensuels ». En revanche, pouvaient être traités : « tous les objets sur l'établissement des foires, les mises en jugement, les donations aux hospices, les conflits d'attribution, les fixations de limites, démarcation de territoires, etc.  164 », soit autant de domaines où une jurisprudence était déjà établie et où, en temps normal, le ministre s'en remettait à l'expérience de ses bureaux.

      Le travail en l'absence du ministre fut l'occasion pour le secrétaire général Coulomb d'affirmer son autorité propre. Si le 4 brumaire an XI, il se contentait d'écrire aux chefs de division : « J'espère que par la réunion de nos efforts, et par mon empressement à seconder votre zèle, nous remplirons les vues d'un ministre qui maintient aussi assidûment les vues du service », il put se montrer plus directif en messidor an XI : « J'ose me flatter que les rapports assidus qui vont s'établir entre nous pendant l'absence du ministre resserreront des liens que j'ai la plus constante ambition de maintenir. » Sous couvert d'amitié, Coulomb rappelait l'influence que ses fonctions lui donnaient pour fixer les vues du ministre sur ses subordonnés : « Je vous invite à redoubler de zèle pour que le travail soit assidûment à jour. J'ai pour garant de ma sécurité votre attachement au ministre et votre empressement à seconder ses vues. » Il entrait aussi dans des détails plus politiques, concernant la manière dont devaient être traitées les affaires : « Permettez-moi de vous inviter privativement à prescrire aux rédacteurs de mettre dans la rédaction les formes les plus moelleuses ; en administration tout peut se dire, tout doit se dire, mais il est un aphorisme dont l'observance maintient la confiance et encourage les subordonnés, est modus in rebus. »

      Pour Coulomb, l'absence du ministre était l'occasion idéale pour les bureaux de prouver leur autonomie et d'établir certaines règles de travail. Ainsi, en thermidor an XI, à l'approche du retour de voyage du ministre, il invitait les chefs de division à conférer avec lui des moyens de présenter leur travail au ministre, de manière à donner une preuve éclatante de leur zèle et de leur attachement 165 . Mais il les invitait à joindre à l'état des travaux réalises des observations « sur les causes qui ralentissent la marche des affaires », afin d'une part d'attirer l'attention du ministre sur « les moyens d'obtenir une plus exacte division des matières pour chacune des attributions, et surtout sur ceux de simplifier la correspondance », et d'autre part d'« établir une jurisprudence qui devienne la sauvegarde, et de l'administration et des administrés ».

      Cette relative autonomie contraste avec l'époque de Champagny où les chefs de division étaient invités à adresser par correspondance les affaires importantes au ministre en voyage. Les chefs de division n'étaient autorisés qu'à signer « les dépêches relatives à la simple instruction des affaires, pourvu qu'elles ne portent aucune décision, et qu'elles ne préjugent même point de celles qui pourraient intervenir. 166  » Champagny entendait affirmer que le pouvoir de décision n'appartenait qu'au ministre seul. Il lui était nécessaire d'affirmer son autorité face à des chefs de division plus expérimentés que lui. La publicité et les détails donnés à la description du travail en l'absence du ministre est une opération de réassurance du ministre en direction des préfets : « Vos lettres me seront adressées en nature partout où je serai, dès qu'elles auront une importance marquée ou qu'elles exigeront une résolution urgente ; elles me seront envoyées sans être ouvertes toutes les fois qu'elles seront confidentielles. » Champagny ne s'étend sur le caractère exceptionnel des dispositions prises que pour mieux souligner la permanence de l'institution ministérielle : « Le travail relatif aux décisions à prendre devant m'être envoyé chaque jour, j'espère que l'expédition des affaires ne languira point. (...) J'espère que de votre part, la correspondance ne restera pas moins active. »

      Cretet alla même jusqu'à ordonner que la signature des affaires courante soit suspendue pendant son absence en 1808. En 1809, à la suite d'une maladie persistante, il dut prendre des dispositions plus poussées. Le 23 juin, il affirmait à l'empereur : « en prenant à cet égard un parti qui n'est que provisoire, j'ai suivi des conseils respectables. Ils pensent qu'avant de renoncer au service de Sa Majesté, je dois avoir tout tenté pour le rétablissement de ma santé, d'autant plus que les affaires du ministère sont au courant et qu'elles peuvent être soutenues dans cet état pendant mon absence. » Le 25, un arrêté du ministre prévoyait que la correspondance serait signée par les chefs de division et contresignée par le secrétaire général, tandis que lui seraient envoyés pour sa signature les rapports destinés à l'empereur ainsi que les ordonnances et dispositions de fonds. Le 30 juin, un nouvel arrêté donnait tout pouvoir au secrétaire général, Gérando : il pouvait ouvrir les dépêches, et décider de ce qui était urgent ou courant. Néanmoins, cette dernière disposition fut rendue caduque par l'envoi en mission de Gérando dans les départements romains le 6 juillet 1806. Il fut remplacé comme secrétaire général par Fauchat. Le même jour, Cretet écrivait à Fouché pour lui confier le soin des affaires de son ministère. Fouché exerça l'intérim jusqu'en octobre 1809. Fouché semble avoir laissé la gestion des affaires courantes à Fauchat, qui continuait de son côté d'entretenir une correspondance journalière avec Cretet, et de lui demander son avis sur certaines affaires 167 .

      Montalivet revint à des mesures plus souples : le secrétaire général et les chefs de division signeraient chacun dans leurs attributions la correspondance courante et les objets urgents, mais toute décision « dont le retard n'emporterait pas d'inconvénients majeurs » serait réservée pour le retour du ministre 168 . Par mesure de précaution et de contrôle, le ministre demandait toutefois qu'une copie des feuilles de l'enregistrement général lui soit envoyée chaque jour.

      Horaires et discipline

      La journée des employés commençait à neuf heures du matin et se terminait normalement à quatre heures de l'après-midi, ce qui leur laissait du temps en soirée pour leurs occupations sociales. Scipion Mourgues écrivait ainsi à Gérando qui lui avait succédé au poste de secrétaire général : « on dîne dans mon petit ménage à 5 heures, rue des Mathurins, n°686, vous y serez toujours bien reçu. 169  »

      Néanmoins, la journée de travail pouvait être allongée en cas de circonstances extraordinaires. Lucien Bonaparte prévoyait dans son arrêté de germinal an VIII : « Le terme du travail n'est pas déterminé pour toutes les affaires pressantes : dans ces cas, les chefs de bureaux en préviennent les employés.  170  » Montalivet prit les mêmes précautions dans son instruction générale de 1812, avec un ton plus grandiloquent : « Dans les cas de travail extraordinaire, pressé, urgent, il n'est plus d'heure : tout le jour, les nuits même, peuvent devenir nécessaires, mais je suis bien certain, dans ces cas, de trouver un honorable empressement. » Champagny, de son côté, avait rappelé aux chefs de division qu'ils ne devaient pas quitter leurs bureaux « jusqu'au moment de son retour chez l'empereur toutes les fois qu'il est dans le cas d'y aller aux heures de travail. 171 »

      Il n'en restait pas moins que les ministres devaient d'abord veiller au strict respect des horaires normaux. Lucien Bonaparte constatait par exemple : « Le ministre de l'intérieur voit avec peine que les employés de son ministère ne se rendent dans leurs bureaux qu'à dix heures. Son intention est que chaque employé soit à son poste à neuf heures précises. Les employés qui ne s'y rendront pas à cette heure précises seront rayés du tableau des emplois. 172  »

      Chaptal constata les mêmes problèmes peu après son entrée en fonction. Le 23 nivôse an IX, il écrivait à ses chefs de division pour qu'ils lui fassent parvenir l'état des employés absents à dix heures dans leur division : « Quelques exemples d'une juste sévérité obtiendront peut-être ce que j'eusse dû attendre de la confiance que j'avais mise en eux tous.  173 » Après avoir simplement rappelé les horaires traditionnels dans sa circulaire de ventôse an X : « Les employés de tout grade seront rendus à leurs postes à neuf heures précises, ils ne pourront désemparer qu'à quatre heures du soir », il dut en ventôse an XI établir un registre de signature pour vérifier la présence des employés à leur poste le matin. Fort de cette expérience, Montalivet employa des termes plus énergiques pour rappeler les employés à leurs devoirs élémentaires : « L'heure des bureaux est de neuf heures du matin à quatre heures de l'après-midi : ce sont là des heures de stricte obligation : c'est le minimum de son temps que chacun doit donner. J'exige strictement que chacun soit à son poste dès neuf heures précises, et qu'on ne le quitte point avant quatre heures. Je m'informerai avec soin de la manière dont chacun se conformera à cette injonction.  174 »

      L'exigence du respect des horaires avait fini par être intériorisée par les employés. Sous l'Empire, Gambier, chef d'une des sections du bureau d'administration communale, écrivit au ministre à propos de la demande de son supérieur : « M. Lefranc vient de me dire qu'il a obtenu de Votre Excellence que l'heure de travail du 1er bureau fut changée, sous prétexte que ma santé souffrait de se rendre dès neuf heures du matin à ses ordres.  175 » Gambier protestait hautement et demandait au ministre de ne rien changer aux horaires : « Ma santé n'est pas tellement délabrée que je ne pusse s'il le fallait me rendre à mon devoir dès six heures du matin sans en souffrir. »

      Lucien Bonaparte tenta également d'instaurer une meilleure discipline sur d'autres points. Une note du 18 ventôse défendit aux employés la lecture des journaux aux heures de travail. Le 22 germinal an VIII, il écrivait : « Le ministre désire que tout ce qu'on présente à sa signature soit sans faute d'orthographe et de ponctuation. » Le 5 messidor, il avertissait : « Le ministre est instruit que les chefs de bureau se contentent de renvoyer à leurs commis les personnes qui leur sont adressées par lui. Ce procédé est contraire à ses intentions. Il invite les chefs de bureau à ne pas mépriser l'honneur des pétitionnaires qui se présentent à eux par ordre supérieur.  176 »

      La prise de décision : l'enjeu des rapports

      L'un des secrétaires généraux du ministère, Fauchat, élabora un « plan de travail » pour fixer définitivement ce circuit, et surtout le délai de traitement des affaires. Nous reproduisons ce document, qui synthétise les méthodes de travail en vigueur au ministère à la fin de l'empire 177  :

      « Lundi.

      L'enregistrement me parvient à 4 heures. (..) J'emporte les dépêches dans mon portefeuille, je les lis chez moi.

      Mardi.

      A 8 heures et demie, renvoi aux chefs de bureau.

      Lecture par ce chef de 30 à 40 dépêches.

      Renvoi au commis d'ordre.

      Enregistrement et analyse sur le registre d'ordre du bureau.

      Distribution entre les sous-chefs et les rédacteurs.

      Lecture par ceux-ci, réflexion, préparation des dossiers.

      Mercredi.

      Rédaction des lettres, mise au portefeuille du chef de bureau qui examine le travail, mise au portefeuille du chef de division à 4 heures et demie.

      Examen par le chef de division le soir et le lendemain jusqu'à 10 heures et demie.

      Jeudi.

      A 10 ou 11 heures, renvoi au chef de bureau, répartition entre les expéditionnaires, expédition, collation, mise sur la feuille de travail.

      Vendredi.

      Remise [du portefeuille] et réunion chez Son Excellence.

      Samedi.

      Retour de chez Son Excellence au chef de division, au chef de bureau, au commis d'ordre. Fermeture des lettres, insertion des pièces à joindre, mise des adresses, portage au bureau du départ, départ.

      Dimanche.

      Repos.

      Lundi. Enregistrement chez M. Loiselet des feuilles de travail. C'est donc le 8ème jour que le numéro d'arrivée se trouve couvert par le départ au bureau d'enregistrement. »

      Ce plan fut-il adopté ? Une lettre de Montalivet à Fauchat y fait en tout cas référence. Le ministre lui écrivit en effet d'Anvers, le 2 mai 1810 : « J'approuve, M., le mode que vous avez employé pour me faire parvenir le résultat de l'enregistrement.  178 » et ajoutait en post-scriptum de la lettre : « C'est pour moi je vous assure un grand point de tranquillité que de vous avoir à Paris. » Montalivet semblait donc avoir accordé sa confiance à Fauchat pour surveiller en son absence le travail des bureaux.

      Plusieurs enseignements apparaissent à la lecture de ce plan de travail. Le premier est la relative autonomie des bureaux, et l'importance des chefs de bureau. Les chefs de division n'apparaissent qu'à une étape du circuit, pour contrôler les projets de réponse, avant de les soumettre à la signature du ministre. Mais le ministre lui-même apparaît également en retrait, alors que le secrétaire général est au contraire au départ du circuit, et semble décider de l'orientation des affaires à traiter sans en référer au ministre. Plusieurs remarques s'imposent sur ce point. Le document n'est qu'un « plan de travail », et non le reflet de la réalité. Il semble d'autre part ne concerner que le traitement de la correspondance « ordinaire » ou courante, celle qui ne demandait que l'application d'un modèle bien établi. Le plan de travail de Fauchat ne mentionne pas les affaires plus compliquées, et qui devaient faire l'objet d'un rapport avant la décision.

      Les rapports au ministre représentent, dans le dispositif ministérielle, la pièce essentielle pour comprendre les mécanismes de la prise de décision. Ces rapports étaient toujours revêtus de deux signatures, celle du chef de division et celle du chef de bureau. La technicité de ces rapports, les brouillons que l'on peut retrouver, montrent qu'ils étaient rédigés par les chefs de bureaux, qui maîtrisaient seuls les informations nécessaires à leur rédaction. On peut néanmoins se demander comment s'effectuait le travail à l'intérieur des bureaux. Le mécanisme de la rédaction des rapports est analysée dans une correspondance échangée entre Silvestre, chef du bureau d'agriculture, et Fauchat, alors chef de la seconde division, et qui témoigne de la résistance des chefs de bureau aux méthodes que Fauchat voulait imposer.

      La dispute partit du fait que le ministre avait exprimé au bas d'un rapport émané du bureau d'agriculture son étonnement d'y trouver des post-scriptum de la main du chef de division, ce qui, écrivait Montalivet, « semble indiquer que le chef de la division ne lit pas avec assez d'attention les minutes qu'il devrait rectifier selon son opinion avant de les signer. Ce mode a l'inconvénient de me présenter dans tout le corps du rapport des raisonnements qui ne conduisent pas à la conclusion.  179 »

      Fauchat demandait donc que le travail des bureaux lui soit remis en minute et que l'expédition ne se fasse qu'après son approbation. Le 28 mars 1810, Silvestre contesta cette modification, qui changeait selon lui le mode de travail établi depuis dix ans au sein de la seconde division : « Depuis que je suis chef du bureau d'agriculture, j'ai toujours vu le travail rédigé et signé par le chef de bureau, présenté en expédition au chef de la division et soumis par lui au ministre.  180 » La distinction entre la minute, qui n'était qu'un brouillon, et l'expédition, était symbolique du degré de responsabilité des uns et des autres : «  Le chef de bureau en signant le travail s'en rend garant, il a fait, ou revu et corrigé toutes les minutes. Dans cet ordre de choses, il a contracté une responsabilité que les prédécesseurs de Son Excellence avaient cru utile de lui imposer ; la signature du chef de division sanctionnait le travail du bureau ou bien son opinion émise à la suite des rapports si elle était contraire à celle du bureau, présentait au ministre ne nouveaux motifs de bien apprécier la question qui lui était soumise. »

      Le chef de bureau était ainsi reconnu comme l'auteur véritable du rapport. Le chef de division pouvait émettre un avis divergent, mais en restant en quelque sorte sur un pied d'égalité avec le chef de bureau. « Le ministre avait donc deux rapporteurs, tous deux responsables, signant tout deux leur opinion, et dont l'un investi d'un plus grand degré de confiance, avait plus de moyens, soit en écrivant soit en parlant de développer des motifs. »

      Le seul avantage du chef de division était qu'il avait l'occasion de s'entretenir directement avec le ministre. Si il obtenait en plus un droit de regard et de correction sur le rapport écrit par le chef de bureau, ce dernier perdait son autonomie. Il en résultait selon Silvestre une perte d'information pour le ministre. « Mais si le ministre met quelque importance à avoir l'opinion du chef de bureau, comment connaîtra-t-il désormais cette opinion ? et sur un rapport non signé par lui, comment pourra-t-il savoir que sa signature n'est pas apposée parce qu'il n'est pas d'avis du rapport, ou seulement par simple oubli de la signer ? comment saura-t-il enfin que cette opinion diffère par des points plus ou moins essentiels de celle qui est émise dans le rapport ? dans le mode suivi jusqu'à présent ces données étaient parfaitement remplies. »

      Silvestre ajoutait que la correction des minutes demanderait un temps considérable au chef de division : « si pour approuver la rédaction des minutes, il vous faut repasser comme nous le faisons toutes les pièces à l'appui, vérifier tous les calculs, enfin vous assurer que l'affaire est bien jugée et la lettre ou le rapport bien rédigés, le temps que vous pouvez consacrer à cet objet vous suffira difficilement pour les quatre bureaux et l'expédition maintenant toujours active pourra en être retardée. »

      Silvestre voyait la mesure de Fauchat comme un discrédit personnel, l'indication d'une perte de confiance : « Aujourd'hui, dès qu'une minute est rédigée, elle m'est remise, j'examine le dossier, je vérifie si les calculs sont exacts, si la rédaction est bonne et surtout si la décision qu'elle porte est convenable, soit qu'elle ait été ou non indiquée au rapporteur avant qu'il ne traite l'affaire. » Fallait-il remettre en cause « des rouages une fois établis qui vont sans discontinuer » ?

      L'affaire pour Silvestre était d'importance. « Croyez je vous prie, Monsieur, que ce n'est point ici une vague discussion d'attributions, je n'aurais fait aucune réflexion s'il n'eut été question que d'une mesure de ce genre, mais ici, l'ordre tout entier du travail est changé, la responsabilité des propositions faites à Son Excellence ne peut plus concerner le chef de bureau, il sera extrêmement difficile que le travail se fasse avec autant de célérité, et dans des circonstances aussi importantes pour le bien du service, je n'ai pas cru devoir négliger de vous soumettre ma pensée. » Néanmoins, les recours, pour le chef de bureau, étaient limités. Il devait faire passer sa lettre de protestation par Fauchat lui-même, qui était donc en position favorable pour présenter l'affaire au ministre. Le lendemain, Fauchat écrivait à Montalivet une note destiné à contrer le mémoire de Silvestre : « Monseigneur, je rends grâces à Votre Excellence. de la note qu'elle a bien voulu mettre au bas d'un des rapports du bureau d'agriculture. J'en ai fait part aux chefs des bureaux de la 2ème division et je les ai invités à me remettre le travail en minute, tous les jours comme cela se pratique dans le reste du ministère. »

      Il constatait que Rémondat et Silvestre s'y étaient conformés, mais pas encore Costaz et Arnould. Costaz ne s'estimait pas concerné par les remarques faites au bureau d'agriculture et refusait d'appliquer le nouvel ordre de travail : « Il a ajouté que la révision des rapports en minutes parle chef de la division ne fait des chefs de bureau que des instruments au lieu d'agents responsables qu'ils sont depuis dix ans. » Fauchat avait préparé ses arguments : « On lui objecte, en admettant la supposition de l'existence de la responsabilité des chefs de bureau telles qu'il s'en fait une idée, qu'il sera le maître de ne plus signer les rapports qui seraient contraires à sa manière de voir et à sa conscience ; que l'absence de cette signature et la vue de la minute modifiée par le chef de division avertiront suffisamment le ministre et mettront à couvert la responsabilité du chef de bureau. »

      Pour Fauchat, le système que défendaient Silvestre et Costaz, dont tous deux attribuaient la paternité à Chaptal, était contraire à la logique bureaucratique et hiérarchique : « En étendant le système de M. Costaz, le sous-chef et le rédacteur voudraient signer leur travail en expédition ; le chef de bureau, s'il ne partageait pas leur avis, ferait un second rapport ; enfin le chef de division en présenterait un troisième à la suite. Et comme le chef de la division a une responsabilité, il prétendrait à signer le travail qui passerait sous les yeux de Sa Majesté. »

      Fauchat invitait Montalivet « à maintenir une décision qui intéresse tous les bureaux du ministère et qui reçoit son exécution depuis dix ans dans les trois autres divisions du ministère, et aux ponts et chaussées, et partout sans doute. » Montalivet porta un simple « Vu » sur la note de Fauchat, qui allait dans le sens qu'il souhaitait lui-même, et dont les instructions qu'il rédigea en 1812 témoignent également.

      Les relations entre les différents échelons n'étaient donc pas toujours harmonieuses. Quelques notes permettent parfois de saisir les désaccords exprimés par les chefs de bureau. A l'intérieur d'un bureau, le fait que seuls les chefs de bureau signent les rapports rend presque impossible de saisir la part des rédacteurs dans le travail effectué. Celle-ci ne transparaît qu'au détour de certaines lettres.

      Cochaud, sous-chef du bureau des manufactures, adressa plusieurs lettres au ministre en 1807-1808 pour le faire l'arbitre d'un différend qui l'opposait à son chef de bureau. La règle générale du travail dans les bureaux était que les rédacteurs devaient soumettre à leur chef de bureau tout travail qu'ils avaient rédigé. Cochaud bénéficiait de la prérogative de traiter le travail courant relatif à certaines affaires sans avoir à le soumettre à son chef de bureau. « Cet usage ne m'est pas particulier, écrivait-il le 9 mars 1808. Vous savez qu'on l'observe dans quelques bureaux lorsqu'un premier sous-chef ou chef adjoint attaché spécialement à une partie d'administration est reconnu capable de bien tenir sa place et qu'on peut s'en rapporter à lui comme à son chef  181 ». Or, depuis la fin de 1807, l'attitude de Costaz, chef du bureau des arts et manufactures, avait changé : « M. Costaz examine les minutes des deux seconds sous-chefs ou rédacteurs du bureau des arts et manufactures, y fait ou n'y fait pas de corrections, et les remet aux expéditionnaires pour y être copiées ; il n'y ajoute aucune note, aucun Bon, aucun visa qui indique que le travail a passé entre ses mains. Ce n'est que sur mes minutes qu'il écrit un Bon à expédier ou un Vu. » Cochaud avait ainsi perdu son privilège d'autonomie. Les lettres de Cochaud indiquent que cette forme d'exception à la voie hiérarchique, pour certaines affaires, était relativement répandue, ce qui faisait du changement apporté par Costaz une forme de désaveu personnel : « Que l'exception ait lieu de droit ou de fait, c'est ce qu'il importe peu de disputer. En partant de la supposition qu'elle n'ait lieu que de fait, il est incontestable que les chefs de bureaux et de division dont dépendent les employés qui en usent ne se décideraient à les en priver que par les plus graves motifs.

      Quelle était la cause de ce que Cochaud appelle sa « disgrâce » ? Les lettres conservées permettent heureusement de reconstituer l'affaire. En juillet 1807, Cochaud avait rédigé un projet de règlement pour l'école des arts et métiers de Châlons-sur-Marne. Costaz l'avait présenté au ministre en s'en faisant passer pour l'auteur. Cochaud rapporta l'affaire au chef de division Lansel, à qui il reprocha plus tard son silence : « un seul mot de vous aurait étouffé dès le principe cette querelle ». Mais Lansel choisit de ne pas intervenir, par souci des convenances : « vous me répondîtes que le ministre aurait par-là mauvaise opinion de M. Costaz. » Lansel transmit cependant à Cochaud l'ordre de Champagny de s'occuper de la révision du projet, et d'en conférer directement avec le chef de division, sans passer par le chef de bureau. A l'avènement de Cretet, Cochaud, qui en était « au treizième rapport de la révision du projet », alla présenter son travail au ministre, ce qui provoqua une nouvelle colère de Costaz, qui commença à surveiller strictement le travail de Cochaud. Ce dernier, pour se défendre, demanda un rendez-vous à Champagny, devenu ministre des Relations extérieures. « Il eut la bonté de m'accorder un rendez-vous et de m'écouter avec intérêt, mais jugeant qu'il était inutile de me donner par écrit le certificat dont je lui dis avoir besoin, il me promit de parler de l'affaire à M. de Gérando. »  Gérando joua les médiateurs et Costaz promit, en avril 1808, de ne plus apposer de visa sur le travail de Cochaud. Cependant, il « affecta pendant six semaines environ de ne plus me considérer comme un de ses collaborateurs et de ne me faire remettre aucune pièce du travail courant du bureau ».

      La mise en place des écoles des arts et métiers en province, à Châlons et Beaupréau, apparaissait à Costaz comme un enjeu de prestige dont il ne pouvait pas laisser un de ses subalternes s'attribuer le mérite. Dans ses écrits ultérieurs, Costaz revendique d'ailleurs avec fierté la paternité des règlements pour les écoles d'arts et métiers. Un tel exemple, relativement rare dans les sources dont nous disposons, nous montre que les relations de pouvoir à l'intérieur du ministère n'étaient pas forcément différentes de celles que la sociologie des organisations a décrites pour les bureaucraties du 20ème siècle 182 .

      Un autre différend opposa le chef du bureau des nominations Letellier à son sous-chef Berny. Letellier se plaignit au ministre : « Hier, à mon insu, et peu de temps après avoir conféré ensemble sur le travail, M. Berny est allé soumettre à la signature de Votre Excellence une lettre dont il ne m'avait donné aucune communication » 183 . Berny utilisait une particularité du circuit administratif que nous venons de décrire. Selon Letellier, sa démarche « tend à me compromettre, en donnant lieu de présumer à Votre Excellence que je suis étranger à la besogne affectée à mon bureau, ou à me mettre dans l'impuissance de satisfaire aux questions que Votre Excellence pourra juger à propos de me faire ». Cette tentative de court-circuiter le chef de bureau n'était rendue possible que par l'attitude du chef de division : « M. Benoist, que captive par ses assiduités M. Berny, ne confère qu'avec lui du travail relatif aux collèges électoraux. » Letellier qualifiait sa situation de « mortification qu'un homme honnête et incapable de s'écarter des plus rigoureuses bienséances et des égards qu'il doit aux autres, ne devrait pas essuyer ». Il demandait au ministre de ne pas adopter les arrangements qui prévalaient au bureau d'administration communale, et que son sous-chef ne puisse pas correspondre directement avec le chef de division et le ministre à propos de certaines affaires. La réponse du ministre n'est pas conservée avec la lettre de Letellier : on peut seulement constater que Berny fut remplacé en 1811 par Pannelier comme sous-chef du bureau des nominations.

      Ces différentes affaires montrent qu'il n'est pas toujours facile de déterminer l'auteur exact d'une lettre, d'un rapport ou d'une circulaire. Le ministre apposait sa signature sur les textes que lui présentaient ses chefs de division, et qui avaient été préparés dans les bureaux. Seule une étude au cas par cas peut permettre de repérer l'influence des différents acteurs du ministère (on se reportera pour cela aux études de la troisième et de la quatrième partie).

Chapitre 3 : Le personnel : une vue d'ensemble

      L'image de l'administration et des ministres

      De nombreux témoignages existent sur la « vie de bureau » dans la première moitié du XIXè siècle. Un des auteurs les plus représentatifs de la veine satirique qui se développe à cette époque est Jacques-Gilbert Ymbert 184 . L'auteur a été lui même employé au ministère de la Guerre. Son témoignage est l'un des plus représentatifs pour essayer de cerner l'image de la bureaucratie qui se met en place entre 1815 et 1848. Pour Balzac comme pour Ymbert, la principale cause de dégradation dans le fonctionnement de la bureaucratie est le régime parlementaire : le ministre n'administre plus, il ne pense qu'à défendre son image devant la chambre. Les six mois de l'année où la Chambre ne siège pas sont au contraire pour les bureaux une période d'inactivité. Sous Napoléon, en revanche, « pour les ministres et leurs agents, les quinze années de ce règne ne furent qu'une longue veille ; comment pouvait-il en être autrement sous un chef si prompt à être commandé, si impatient à être obéi ? 185  ».

      Tout le personnel portait la marque de Napoléon : « Quand un homme avait du talent, chef, sous-chef ou commis, dans quelque rang obscur que la fortune l'eût placé, Napoléon, de son bras herculéen, le saisissait par les cheveux, le posait sur un piédestal et disait : voilà ma créature » 186 . Les ministres n'échappaient pas à cette emprise : « Napoléon n'allait point à la recherche de ministres créateurs et inventifs. Il fallait à son génie des hommes d'exécution, de bons instruments qui rendissent sous sa main des sons pleins et harmonieux » 187 .

      Napoléon lui-même avait souligné la puissance de ses ministres : « Les ministres parlent en mon nom ; personne n'a le droit à paralyser, d'arrêter l'exécution des ordres qu'ils transmettent... tout ce qui existe dans l'Empire est sous la surveillance de mes ministres... Le ministre n'est que l'expression directe de mon autorité... tous vont chez lui, lorsqu'ils ont besoin de son intervention auprès de moi ; il ne va chez personne. C'est la marche de l'administration. » 188 

      Pour Pierre Legendre, l'administration sous Napoléon est ainsi « reféodalisée » : le ministre a dans ses bureaux la même autorité que l'empereur a sur lui 189 . Pour Fouché, cela signifiait que le ministre pouvait confier aux chefs de bureau la besogne proprement administrative, et se réserver les affaires politiques : « Je sentis que tout le nerf, toute l'habileté d'un ministre, d'un homme d'Etat, devait s'absorber dans la haute police, le reste pouvant être livré sans inconvénients à des chefs de bureau.  190 »

      L'appréciation portée sur le rôle des ministres a toujours souffert de la comparaison avec Napoléon, dont tous les biographes ont souligné la prodigieuse activité. En conséquence, les ministres apparaissent comme des « techniciens » selon P. Legendre. Pour Jacques Godechot, les ministres de l'Intérieur ne furent que « d'honnêtes employés ». L'ouvrage de Jean Savant 191  résume une certaine vision biographique et historiographique : Lucien Bonaparte est une « créature de Barras », Champagny est surnommé « l'effrayé », Cretet n'est nommé que pour « les canaux et l'embellissement », il connaît mal ses préfets et sous-préfets : il oublie qu'il a fait nommer l'un d'eux à Bressuire 192  et ne sait même pas dans quel département est cette ville. Montalivet enfin, admirateur éperdu de l'empereur qu'il a connu en garnison à Valence « laisse aller la machine » et rédige des Exposés de la situation de l'Empire qui sont autant de monuments de propagande. Il est heureusement possible de dépasser ces vues simplistes et de présenter de manière plus complète la personnalité des différents ministres et leur position dans le système politique napoléonien.

      Les ministres : les raisons de leur choix

      Le choix du premier ministre de l'Intérieur fut d'abord une affaire symbolique. On avait nommé des techniciens aux finances, Gaudin et Mollien, mais comme l'écrit Albert Vandal : « L'intérieur réclamait un plus grand nom. Comme ce département avait dans ses attributions l'instruction publique et toutes les choses de l'esprit, on voulut voir si un savant de premier ordre pourrait faire un bon ministre. » Outre Laplace, le nom de Volney aurait été envisagé, mais celui-ci refusa 193 . La nomination de Laplace était un signe en direction des milieux intellectuels et scientifiques 194 . Bonaparte connaissait bien Laplace, puisque ce dernier avait été son examinateur à l'école d'artillerie, et qu'il avait ensuite soutenu sa candidature à l'Institut. Laplace venait de plus de publier la Mécanique céleste, et était au faîte de sa renommée scientifique.

      Pierre Simon Laplace était né à Beaumont en Auge le 23 mars 1749 195 . Ses dispositions pour les mathématiques lui valurent d'être remarqué par D'Alembert, qui lui obtint un poste à l'école d'artillerie et le fait rentrer à l'Académie des sciences en 1773. Laplace travailla ensuite avec Lavoisier sur la respiration, avant de publier ses premiers ouvrages sur les planètes 196 .

      Présenté comme un homme inapte à l'administration, se perdant dans les détails, Laplace est en fait un homme parfaitement à son aise dans les institutions, comme en témoigne sa brillante carrière au Sénat, dont il devient chancelier sous l'Empire, mais il y recherche surtout les honneurs qui affermiront sa position scientifique. Il a bien senti que de nouvelles méthodes de travail scientifique se mettaient en place, où le chercheur isolé n'avait plus sa place. Les idées scientifiques nouvelles requéraient des méthodes rigoureuses et des programmes d'investigation communs. Laplace le constatait dans ses leçons à l'école normale de l'an III : «  Nous ne pouvons nous élever aux vérités générales que par la comparaison des résultats particuliers qu'il faut considérer longtemps et varier d'un grand nombre de manières, pour saisir ce qu'ils ont de commun entre eux, et pour en extraire ces grandes théories qui changent la face des sciences et font époque dans leur histoire. » Des pôles commençaient à se former en dehors de l'Institut, au Muséum d'histoire naturelle par exemple. Le « patronage » devenait une activité déterminante : il ne s'agissait plus seulement d'affirmer son prestige et son rang, mais de pouvoir recruter des collaborateurs, former une équipe capable de réaliser un programme de recherches. Laplace entreprit de constituer le sien de concert avec Berthollet : ce fut la Société d'Arcueil. Berthollet et Laplace attirèrent à Arcueil de jeunes et prometteurs scientifiques, comme Gay-Lussac, Arago, Biot et Trénard. Ils édifièrent une vision unifiée de la science, basée sur le modèle newtonien de pure mécanique, selon lequel les fluides (chaleur, lumière, électricité), étaient considérées comme des particules mutuellement répulsives mais attirées par la matière pondéreuse, et qu'on pouvait comprendre dans des systèmes d'équations différentielles.

      Laplace s'avéra très vite inapte à l'administration et trop porté au détail. Sa nomination fut peut-être une parenthèse voulue : nommer immédiatement le frère du Premier consul, Lucien, aurait été un geste politique peu avisé. Mais après la promulgation de la constitution, et en prévision de la nomination des préfets, il apparaissait clairement que le ministère devait être confié à un homme politiquement sûr. Lucien Bonaparte fut ainsi récompensé par son rôle joué lors du 18 brumaire.

      Il n'avait que 24 ans lorsqu'il fut nommé ministre. Même un biographe compréhensif, comme Iung, reconnaît qu'il lui manquait certaines qualités : « il eût fallu du calme, du sang-froid, une profonde connaissance des hommes, de l'argent et pas de passions. Or, tout cela faisait absolument défaut à Lucien.  197 »

      La chute de Lucien fut en partie due à sa rivalité avec Fouché. Celui-ci en tout cas multiplia les occasions de le discréditer auprès de son frère : « J'avais contre moi Lucien, alors ministre de l'Intérieur, qui avait aussi sa police particulière. Essuyant parfois des reproches du Premier Consul sur des faits qu'il croyait ensevelis dans l'ombre, il me soupçonnait de le faire épier pour le compromettre dans mes rapports. J'avais l'ordre formel de ne rien celer, tant sur les bruits populaires que sur les bruits de salon. Il en résultait que Lucien, abusant de son crédit et de sa position, tranchant du roué, enlevant des femmes à leurs maris, trafiquant des licences d'exportation de grains, était souvent l'objet de ces bruits et de ces rumeurs.  198 »

      Selon Cambacérès, le renvoi de Lucien Bonaparte fut moins dû à la fameuse brochure Parallèle entre César, Cromwell, Monck et Bonaparte, qu'au tempérament de Lucien et à ses fautes politiques 199 . « Ministre absolu et peu appliqué, Lucien faisait des fautes, commettait des erreurs souvent graves et se permettait des actes qui ne pouvaient que déplaire au chef de l'Etat. 200  » Pasquier va également dans le sens d'une inadaptation globale de Lucien aux conditions politiques nouvelles et à la stabilisation du régime : « L'indépendance d'esprit et de caractère, dont il a par la suite donné tant de preuves, le rendit tout à fait impropre à recevoir et à exécuter les ordres d'un frère qu'il ne pouvait se résigner à voir dans une situation si supérieure à la sienne.  201 »

      Les versions de Fouché et de Cambacérès ne sont d'ailleurs pas contradictoires. Fouché insiste sur les écarts de comportements de Lucien, ses maladresses et ses impatiences. Quant au Parallèle, dont il s'empressa de dénoncer la publication au Premier Consul, il l'attribue à Fontanes plus qu'à Lucien Bonaparte : Fontanes ambitionnait en effet, selon Fouché, de profiter de son influence sur Lucien Bonaparte pour remettre au goût du jour les idées monarchiques : « Ce Céladon de la littérature, auteur élégant et pur, n'osait pas m'attaquer en face, mais dans des mémoires clandestins qu'il faisait remettre au Premier Consul, il dénigrait toutes les doctrines, toutes les institutions libérales, cherchant à rendre suspects les hommes de la Révolution qu'il représentait comme des ennemis invétérés de l'unité du pouvoir.  202 »

      Le Conseil d'Etat apparaissait comme le meilleur vivier pour trouver un successeur à Lucien Bonaparte. Fourcroy avait déjà obtenu l'Instruction publique. Regnaud de Saint-Jean d'Angély apparaissait comme le plus capable, mais sa réputation d'immoralité jouait contre lui 203 . Cambacérès affirme que la nomination de Chaptal fut le résultat indirect du conseil qu'il avait donné de demander à Lucien, afin de ménager sa sensibilité, de proposer lui-même le nom de successeur : « Lucien, averti en sous main, ne vit rien de mieux à faire que de proposer Chaptal, l'un de ceux auxquels on pensait le moins, et dont la concurrence ne lui parut pas redoutable.  204 »

      Chaptal, comme beaucoup, était passé par le Conseil d'Etat. Il s'était surtout distingué par un certain nombre de discours et de publication. Il avait été l'orateur du gouvernement pour défendre la loi du 28 pluviôse devant le Tribunat. Il avait rédigé un rapport sur l'Instruction publique et publié en l'an VIII l'Essai sur le perfectionnement des arts chimiques où il affirmait : « au moment où les nouvelles destinées de la République absorbent toutes les pensées, j'ai cru devoir porter les miennes sur les moyens d'y faire prospérer les arts et les fabriques. » Les convictions de Chaptal l'amenaient clairement à poser que le progrès technique n'était rien si les structures sociales ne permettaient pas sa diffusion. La science n'était pas pour lui un univers séparé du reste de la société, mais un moyen au contraire d'y multiplier les richesses, par la propagation des arts et des techniques. Chaptal était d'abord un praticien plus qu'un scientifique pur. Son choix correspondait au recentrage du ministère de l'Intérieur sur ses fonctions économiques. Après Marengo, la stabilité du régime était assurée ; les préfets avaient été mis en place : le rôle politique du ministère était ainsi plus limité. De la même manière, les prétentions littéraires et artistiques de Lucien avaient été bornées, et après la création d'une Direction de l'Instruction publique en ventôse an X, confiée à Roederer, le ministère de l'Intérieur ne pouvait non plus être un « ministère de l'esprit ». En revanche, dans la perspective d'une paix avec l'Angleterre, l'économie allait redevenir une priorité gouvernementale.

      Pasquier reprocha à Chaptal sa conduite et son style de chimiste: « il manquait dans sa vie privée comme dans sa conduite d'homme public du sentiment des convenances si nécessaire dans les rapports qu'un ministre de l'Intérieur doit entretenir avec toutes les classes de la société. 205  » Ce jugement est sans doute excessif dans la mesure où Pasquier place Chaptal sur le même plan que Laplace et expliquer leur renvoi par les mêmes causes : « La rectitude mathématique du premier, malgré la supériorité de son esprit, le rendait complètement inhabile aux transactions que nécessitait l'administration. Le second n'entendait et ne reconnaissait que la partie des arts utiles, unies aux sciences naturelles, et surtout la chimie. » Or Chaptal laissa une oeuvre administrative durable qui avait démontré toutes ses capacités : création des chambres de commerce, de manufactures, loi du 22 germinal an XI, dans laquelle Napoléon lui avait laissé une grande marge de manoeuvre 206 .

      Le départ de Chaptal se voit généralement expliqué par deux raisons personnelles. La première, légère, est que sa brouille avec Napoléon serait le résultat d'une rivalité amoureuse autour d'une actrice de la Comédie française. Le compte-rendu de l'épisode a été donné par Lanzac de Laborie : « Un soir de l'été 1804, tandis que Chaptal travaillait avec le souverain, on annonça que Mlle Bourgoin s'était rendue à l'appel de Sa Majesté. Le ministre, outré de jalousie et d'indignation, rangea incontinent ses papiers, et s'en fut chez lui écrire sa lettre de démission ; cependant l'empereur, content de l'avoir troublé dans sa quiétude d'amoureux, renvoya l'actrice sans la recevoir. 207  »

      La seconde raison généralement admise est que Chaptal aurait manifesté le désir de retourner à ses affaires personnelles, ses activités scientifiques d'une part, et ses manufactures d'autre part, qu'il avait déjà sauvées une fois pendant la Révolution, et que son fils ne semblait pas capable de diriger seul. Pour Cambacérès, les raisons du départ de Chaptal sont plus proprement politiques : « Le public glosa beaucoup sur la disgrâce de Chaptal, mais il se méprit sur les causes qui la déterminèrent. Celle qui entraîna le changement remontait à l'embarras des subsistances qui se fit sentir pendant le cours de l'an XI. Napoléon, alors Premier consul, accusa le ministère de l'Intérieur d'imprévoyance, et mis sur son compte de fausses mesures qui ne lui appartenaient pas.  208 »

      Thibaudeau, dans ses mémoires, met l'accent sur la rivalité qui existait entre Chaptal et plusieurs conseillers d'Etat, et notamment Roederer, qui « formait avec Regnaud et Fourcroy, dans la section de l'intérieur, une sorte de cabale contre le ministre  209 ». Chaptal s'était également opposé au consulat à vie, affirmant, selon Thibaudeau, « ces gens-là ne savent pas ce qu'ils veulent, ils vont toujours de l'avant pour rétablir l'Ancien Régime sans en prévoir les conséquences.  210 »

      Malgré cette disgrâce, Chaptal resta en bons termes avec Napoléon, qui le nomma au Sénat. La lettre de Napoléon à Chaptal s'en tient à une explication qui ménageait la susceptibilité des deux hommes : « Je vois avec peine l'intention où vous êtes de quitter le ministère de l'Intérieur pour vous livrer tout entier aux sciences, mais je cède à votre désir.  211 »

      Comme successeur, Napoléon choisit un homme plus malléable, son ambassadeur à Vienne, Champagny, qui avait obtenu d'importants succès diplomatiques, et qui avait fait la preuve de sa fidélité, comme Napoléon le lui écrivit : « Les nouvelles fonctions auxquelles j'ai l'intention de vous appeler sont l'effet de la confiance que vous m'avez inspirée par votre attachement à ma personne et par les talents distingués que vous avez montrés, soit au Conseil d'Etat, soit à Vienne.  212 »

      Jean-Baptiste Nompère de Champagny était né à Roanne le 4 août 1756. Son père, cadet de famille, s'était remarié avec la soeur de l'abbé Terray. Cette protection guida la carrière de Champagny : « Il y avait peu de temps que j'étais à l'école militaire de Paris, lorsque au mois de février 1771, M. l'abbé Terray ayant par intérim le portefeuille de la marine, fit une promotion nombreuse de gardes de la marine dans laquelle je fus compris. Cette nomination me désola ; je ne me sentais aucun goût pour la marine ; j'étais d'une constitution délicate.  213 » En 1789, Champagny fut élu député de la noblesse du bailliage de Montbrison. Dans ses Souvenirs, Champagny se décrit comme un homme sans parti et sans ambitions, attitude qu'il met sur le fait d'une timidité naturelle et d'une répugnance à se mettre en avant. Il ne put cependant refuser de devenir le rapporteur du comité de marine mais affirme : « Je retombai bientôt dans l'obscurité dont je n'aurais jamais voulu sortir. (..) Je ne tenais à aucune société, à aucun club, et ce n'est que par cet appui qu'on conserve quelque consistance dans une assemblée. J'avais voulu m'assurer une pleine indépendance, et je savais que, membre d'une coterie, on en est toujours le serviteur.  214 »

      Champagny retourna sur ses terres, à Roanne, n'occupant qu'un bref moment les fonctions de membre du directoire du département. Son ancien collègue Defermon le signala au Premier Consul pour faire partie du comité de marine du Conseil d'Etat. Cette fois-ci, Champagny accepta sans réticences : « Bonaparte (..) venait d'arracher la France à la Révolution ; il s'occupait d'en fermer les plaies et lui préparait une prospérité jusqu'alors inconnue. Rien ne me parut plus légitime que de le seconder. (..) Je le servis par conviction du devoir qui m'était imposé, et avec le sentiment d'attachement et de reconnaissance que je devais au libérateur de mon pays.  215 » Au bout d'un an, l'ambassade de Vienne lui fut proposée. Son caractère reprit le dessus : « Je fus effrayé de l'importance de cette place, et je voulus la refuser. » Pourtant, Champagny fit merveille à Vienne pendant trois ans, jouant un rôle essentiel dans la reconnaissance du régime napoléonien et dans le maintien de relations pacifiées entre les deux pays.

      S'il décrit son ambassade de Vienne comme « les souvenirs les plus doux et les plus honorables de ma vie politique », Champagny n'est pas loin de considérer son passage au ministère de l'Intérieur comme le souvenir le plus désagréable de sa carrière : « J'aurais refusé le ministère si je l'avais pu  216 ». Cette répugnance le conduit à faire l'impasse sur cette période dans ses Souvenirs : aucune ligne n'y est consacrée. Champagny semble considérer la fonction de ministre comme purement mécanique, et de peu de signification : « Mon genre d'esprit me permet de me mettre promptement au fait de ce qu'il m'importe de savoir pour les fonctions que j'ai à remplir, et peut en quelque sorte me tenir lieu d'expérience, mais ce que j'ai appris de cette manière, je l'oublie plus vite encore, et il ne me reste même pas le souvenir de mes propres actes.  217 » Ce n'était pas seulement les matières dont il avait à s'occuper, mais les fonctions ministérielles elles-mêmes qui lui déplaisaient : après avoir été en effet nommé ministre des relations extérieures en 1807, il refusa, en 1811, de devenir ministre de la marine. « Ministre, je n'avais jamais cru que jouer un rôle, avec cette différence, que je ne le jouais pas par goût ou par ambition, que je n'avais même pas en vue des applaudissements, et que trouvant dans ma conscience le témoignage que j'avais rempli de mon mieux le devoir qui m'était imposé, j'éprouvais toute la satisfaction que j'avais pu en désirer.  218 » Le zèle de Champagny, malgré sa répugnance pour le travail bureaucratique, fut apprécié par Napoléon, qui le choisit pour remplacer Talleyrand au ministre des Relations extérieures. Le jugement de Pasquier, à cette occasion, vient d'ailleurs renforcer le jugement de Champagny sur son propre caractère : « M. de Champagny, ministre de l'intérieur, sur qui ce choix était tombé, était capable, mais il était timide, d'un caractère faible, et c'est précisément pour cela que Napoléon (..) l'avait choisi.  219 » Son successeur au ministère de l'Intérieur fut cette fois un administrateur et un technicien éprouvé.

      Emmanuel Cretet venait en effet de la direction des Ponts et Chaussées. D'origine dauphinoise, né à Pont-de-Beauvoisin le 10 février 1747, il avait fait carrière sous l'Ancien Régime dans le négoce, travaillant notamment au service d'un armateur bordelais 220 . Il fit plusieurs fois le voyage d'Amérique, avant de devenir directeur de la caisse d'assurance contre les incendies. En 1791, il utilisa sa fortune pour acquérir un bien national, la chartreuse de Champmol, en Côte d'Or, où il se retira. Il fut élu au conseil des Anciens en brumaire an IV. Il accepta de devenir conseiller d'Etat, chargé des Ponts et Chaussées, en nivôse an VIII. En 1806, il céda la Direction des Ponts et Chaussées à Montalivet pour devenir gouverneur de la Banque de France, puis ministère de l'Intérieur le 11 août 1807. Venu à l'administration par le monde des affaires, Cretet en saisit très vite les mécanismes. Marcel Blanchard a ainsi analysé le rôle qu'il joua à la tête des Ponts et Chaussées pour favoriser la construction d'une route alpine passant par le Cenis plutôt que par le Simplon, option que soutenait le commerce lyonnais, genevois, et dauphinois 221 . Des attaques de goutte le forcèrent à abandonner son portefeuille : il mourut en décembre 1809.

      Pour le replacer, Fouché fut nommé ministre de l'Intérieur par intérim le 29 juin 1809. Confronté à une tentative anglaise de débarquement à Walcheren aux Pays-Bas, il utilise les gardes nationales pour repousser l'attaque. Ce fait d'armes lui vaut d'être nommé duc d'Otrante le 15 août 1809, mais Napoléon se méfie se son appétit de pouvoir. Le 7 octobre 1809, Montalivet est nommé à l'Intérieur, et le 3 juin 1810, Fouché est destitué du ministère de la Police.

      Montalivet offrait des gages de fidélité indéniable à Napoléon. Jean-Pierre Bachasson de Montalivet était né à Neukirch, près de Sarreguemines en 1766. Lieutenant de dragons à 13 ans, il est reçu avocat et devient conseiller au parlement de Grenoble en 1785. Il est maire de Valence en 1795 puis en 1800 222 . Entre temps, il avait été nommé commissaire ordonnateur de l'armée d'Italie, où il avait retrouvé Bonaparte. En 1801, il est nommé préfet de la Manche, puis préfet de Seine-et-Oise en 1804, une des préfectures importantes de l'Empire. En 1806, il prend la direction des Ponts et Chaussées, avant d'accéder au ministère de l'Intérieur en 1809 223 . Montalivet avait été fait comte de l'Empire le 27 novembre 1808. Il apporta au ministère de l'Intérieur les mêmes capacités de travail dont il avait fait preuve aux Ponts et Chaussées : durant ses fonctions de ministre, il a adressé plus de 12 000 rapports à l'empereur ou au Conseil d'Etat 224 . Il est resté fidèle jusqu'au bout à Napoléon, participant par exemple aux efforts de défense du territoire jusqu'aux derniers jours de la campagne de 1814.

      Les secrétaires généraux

      Ymbert a également fixé dans ses études les traits de quelques personnages du ministère. Le secrétaire général est « la femme de ménage du ministère » 225 . Son rôle est de contresigner les décisions du ministre, de tenir les archives, le classement des dépêches, les dépenses intérieures. Les chefs de division, « étaient la pièce essentielle, la principale roue de la machine administrative... Ils faisaient et refaisaient des rapports, ils mettaient la main aux états de situation ; ils écrivaient des lettres itératives aux préfets indolents ; ils savaient, au besoin, interroger les cartons, ouvrir des dossiers pour assembler des résultats» 226 .

      André Campi, né à Ajaccio le 12 décembre 1765, est un ancien commis de l'administration royale. Familier de Letizia Bonaparte, républicain convaincu, il fait partie des proches de Lucien Bonaparte, avec Félix Desportes et les hommes de lettres Arnault et Fontanes 227 . Il fut pour Lucien Bonaparte une sorte de mentor politique. Le ministre le récompensa en en faisant son chef de bureau particulier 228 .

      Félix Desportes (1763-1849), ancien maire de Montmartre en 1790, diplomate, reconnut ouvertement ce favoritisme : « Le 18 brumaire appela bientôt un héros à changer et à grandir les destinées de la France. Lié antécédemment avec lui, je partageai plusieurs des faveurs qu'il répandit sur ses partisans et je fus coup sur coup nommé ministre plénipotentiaire à Cassel, préfet des Alpes-Maritimes et définitivement secrétaire général du ministère de l'Intérieur, que le Premier Consul venait de confier à son frère, Lucien Bonaparte, mon plus intime ami. 229  » Il ajoute à propos des fonctions qu'il eut à remplir : « C'est en cette qualité que je fus, en ce temps-là, tout spécialement chargé de l'investigation, du choix et de la nomination du personnel de tous les fonctionnaires administratifs de la France. » Desportes fut secrétaire général de germinal an VIII à brumaire an IX. Il obtient ensuite le poste de préfet du Haut-Rhin de 1802 à 1813.

      Scipion Mourgues est le fils de Jacques Augustin Mourgues, négociant en tissus, né à Montpellier en 1734, directeur des travaux du port de Cherbourg sous l'Ancien Régime, et éphémère ministre de l'Intérieur en juin 1792. J.A. Mourgues est également l'auteur d'un Essai de statistique consacré à l'étude des naissances, mariages et décès enregistrés dans sa ville natale de Montpellier entre 1772 et 1792. Son fils Scipion, né en 1772, entre à 18 ans dans l'administration des affaires étrangères, comme secrétaire intime de Dumouriez. Il est commissaire des guerres dans l'armée d'Italie, et est associé à des négociants marseillais pour la fourniture de vivres aux armées des Alpes et d'Italie. Il est appelé par Chaptal au ministère de l'Intérieur de l'an IX à l'an XII. Ses origines montpelliéraines ont pu jouer un rôle dans cette nomination, mais il n'existe aucun papier le confirmant. Mourgues quitte le ministère de l'Intérieur en même temps que Chaptal : il épouse une fille du négociant Fillettaz, lui-même associé à l'homme d'affaires Davilliers. Il entre dans la maison de son beau-père, avant de fonder une filature de coton en 1807 à Rouval-lès-Doullens, dans le Nord 230 .

      Jospeh-Marie de Gérando est né à Lyon le 29 février 1772 231 . Son père est architecte. Un épisode décisif pour sa formation, rappelé par Jean-Luc Chappey, fut son passage à l'institut pédagogique de Colmar dirigé par Théophile-Conrad Pffeffel, où il accompagna Camille Jordan en 1793. Cet institut, destiné à la jeunesse protestante et influencé par les théories de Rousseau et Paestalozzi, était également fréquenté par Augustin et Scipion Perier 232 . Gérando suivit Jordan, élu député aux Cinq-Cents, à Paris, où il fit son apprentissage de la sociabilité mondaine, rencontrant notamment Mathieu de Montmorency et Mme de Staël. Après le coup d'Etat du 17 fructidor, il dut s'exiler. Il séjourne alors dans le monde germanique, à Bâle, Tubingen et Colmar. Il épouse Marie -Anne de Rathsamhausen, parente du duc de Wurtemberg

      Alors qu'il s'est engagé dans un régiment de chasseurs, il répond à un concours de l'Institut sur l'influence des signes sur la formation des idées. Son mémoire est lu et remarqué par François de Neufchâteau qui obtient pour lui un congé du ministère de la Guerre. Gérando peut venir à Paris peu après le 18 brumaire.

      L'ascension de Gérando illustre bien le poids des relations de patronage, et le rôle clé que le ministère de l'intérieur jouait dans les relations du pouvoir avec les milieux scientifiques et savants. Gérando bénéficia indiscutablement de la protection des Idéologues et de Cabanis notamment 233 . Il était doublement lié à Madame de Staël, par son ami lyonnais Camille Jordan, et par sa femme qui correspondait régulièrement avec Mme de Staël. Son ascension sociale se fit par la fréquentation des salons et des sociétés savantes. Il fut notamment membre de la Société des observateurs de l'homme, où siégeait l'état-major des Idéologues, et rédigea à l'été de l'an VIII des Considérations sur les diverses méthodes à suivre dans l'observation des peuples sauvages pour l'expédition du capitaine Baudin 234 . Sans fortune, Gérando avait besoin cependant de trouver une position stable, et se tourna vers l'administration. L'occasion de solliciter le ministre de l'intérieur Lucien Bonaparte lui fut fournie par sa place d'administrateur de l'Institut des Sourds-Muets. Lucien Bonaparte avait ordonné en messidor an VIII le transfert de l'enfant sauvage à Paris auprès de l'abbé Sicard. A cette occasion, il rencontra Gérando. « Ayant demandé à le voir, je lui dis in mot des sacrifices que j'avais fait et de la nécessité où ils me mettaient de quitter Paris. Il s'y opposa, m'offrit une place pour me retenir. 235  »

      Lucien Bonaparte lui accorde une place au bureau consultatif des arts et manufactures, où il rejoignit Savoye-Rollin, un proche des Perier. Sous le Consulat, Gérando assura également un cours de morale à l'Athénée. En 1802, l'académie de Berlin couronne son mémoire sur la génération des connaissances humaines, qui devient en 1804 l'Histoire comparée des systèmes de philosophie. Mais surtout il se distingua par son rôle joué dans la formation de la Société d'encouragement pour l'industrie nationale. Ses liens avec les milieux protestants, Delessert en particulier, ou avec les Perier, ressortent clairement. Comme le souligne Jean-Luc Chappey, les sociétés savantes perdirent à partir de 1802 leur position de force dans la transmission des savoirs, et durent céder la place à des organismes plus liés au gouvernement.

      Le 22 novembre 1804, Gérando est appelé par Champagny comme secrétaire général du ministère de l'Intérieur, poste qu'il occupe jusqu'au 30 avril 1811. Il est alors nommé conseiller d'Etat et baron de l'Empire 236 . Son successeur, Lacroix, est nommé en juillet 1812. Son dossier personnel offre peu de renseignements sur lui, sinon qu'il est le fils d'un receveur des gabelles, et que son beau-père, Nanteuil de Lasserville, qui écrivit une lettre en sa faveur sous la Première Restauration, était administrateur des messageries royales.

      Les secrétaires généraux, malgré leur rôle clé dans le fonctionnement du ministère, n'ont donc pas un profil administratif type. Leur parcours professionnel est plus varié : ce sont les liens personnels qui expliquent souvent leur nomination, plus que leurs compétences. Il est rare d'autre part de les voir poursuivre leur carrière dans le ministère : Barbier-Neuville, secrétaire général sous le Directoire, et chef de division par la suite, représente à cet égard une exception.

      Les rapporteurs

      Les cinq rapporteurs créés par Lucien Bonaparte se situent, par leur salaire, au niveau des chefs de division. Deux d'entre eux, Lansel et Barbier-Neuville, l'ont déjà été et le redeviendront. Les trois autres, Duquesnoy, Fontanes et Arnault, ne proviennent pas du sérail ministériel.

      Adrien Duquesnoy, fils d'un robin de Lorraine, fut un député actif de la Constituante 237 . Anticlérical, proche de Mirabeau, il publie un journal, L'ami des patriotes, en 1791-1792, et devient maire de Nancy en 1792. Emprisonné par les jacobins 238 , il voyage ensuite en Suisse et en Allemagne. Sous le Directoire, il rejoint le petit groupe d'intellectuels qui entourent François de Neufchâteau, comme lui membre de la Société d'Agriculture du département de la Seine. La physiocratie et la philanthropie sont donc ses deux orientations intellectuelles. Il est animé avant tout par le souci d'utilité pratique. Il participe pour cela à la collecte de résultats empiriques au sein du ministère de l'Intérieur, sous François de Neufchâteau en coordonnant les recueils de mémoires sur les établissements de charité, sous Chaptal ensuite en prenant une part active au recensement de la population. Nommé maire du dixième arrondissement de Paris en frimaire an XI, du Conseil des hospices en ventôse an XI, il connaît la disgrâce pour avoir célébré contre le gré de Napoléon le mariage de Lucien Bonaparte en octobre 1803. Il se retire à Rouen et meurt en 1808 après les difficultés rencontrées par ses établissements de filature.

      Louis de Fontanes, né à Niort le 6 mars 1757, s'était fait connaître par des poésies inspirées par Young 239 . Elu à l'Institut en 1795, il s'était exilé à Londres, où il avait noué une amitié avec Chateaubriand. Maret et Regnaud plaidèrent en sa faveur auprès du Premier Consul qui le raya de la liste des émigrés. Lucien Bonaparte le nomma rapporteur en avril 1800, et l'encouragea également à ressusciter le Mercure de France. Dès le premier numéro, Fontanes y donna une violente critique du De la littérature de Madame de Staël. Fontanes n'était chargé au ministère que de la supervision des pièces de théâtre, ce qui lui laissait le temps de s'occuper de ses activités littéraires 240 . S'il fut, comme on le présume, l'auteur de la brochure Parallèle entre César, Cromwell, Monck et Bonaparte, sa carrière n'en souffrit pas, puisque après être entré au Corps Législatif en 1802, il en devint président en 1804, puis fut nommé le 17 mars 1808 grand-maître de l'Université impériale.

      Antoine-Vincent Arnault (1766-1834) était un homme de théâtre, auteur notamment d'un Marius à Minturnes en 1791 241 . Son mariage avec une demoiselle de Bonneuil en faisait le beau-frère par alliance de Regnaud de Saint-Jean d'Angély. Il avait été présenté à Napoléon Bonaparte en 1797. Il entre à l'Institut peu avant brumaire. Il entre au ministère de l'Intérieur le 1er nivôse an VIII, comme chef de la division des théâtres et de l'Instruction, fonction qu'il conserve après le départ de Lucien, avant de rejoindre Fourcroy à la direction générale de l'Instruction publique.

      La nomination de Fontanes et Arnault témoigne du goût de Lucien Bonaparte sur les lettres, et peut-être de sa volonté d'instrumentaliser ces relations à des fins de propagande. Lucien Bonaparte se voyait en nouveau protecteur des lettres. Fontanes fut ainsi chargé de réorganiser l'Académie française, mais le Premier Consul arrêta cette tentative au bout de deux séances, et confia la réorganisation de l'Académie à la section de l'Intérieur du Conseil d'Etat, selon Mathieu Molé.

      Au total, l'activité de Fontanes et Arnault est peu visible dans les archives qui nous sont parvenues, de même que pour Barbier-Neuville, ce qui est plus surprenant, dans la mesure où celui-ci avait déjà une certaine expérience bureaucratique. Ce sont surtout deux figures qui apparaissent comme prééminentes : celles de Lansel et Duquesnoy.

      L'activité d'Adrien Duquesnoy fut très vaste, comme le montre le registre de ses rapports rendus entre le 19 germinal an VIII et le 15 brumaire an IX, soit tout le temps que dura l'organisation instituée par Lucien Bonaparte. En l'espace de sept mois, il rendit 425 rapports, soit une moyenne de deux rapports par jour. Un peu plus de la moitié de ces rapports, 236, furent rendus pendant les seuls mois de germinal (44), floréal (117) et prairial (75). 223 touchèrent des affaires administratives, 62 les Beaux-Arts, 47 l'Instruction publique, 28 les Bâtiments civils et 26 les Hospices. Ainsi Duquesnoy assurait le travail qui aurait dû revenir à Fontanes et Arnault, pour les Arts, ou à Barbier-Neuville, pour les bâtiments ou les hospices. Si son champ d'intervention fut large, il resta surtout occupé par les affaires administratives, c'est-à-dire par le champ d'attributions de l'ancienne première division.

      Chefs de division et de bureau

      Les chefs de division et secrétaires généraux du ministère d'après l'Almanach national et impérial :

      
  1ère division 2ème division 3ème division 4ème division 5ème division Secrétariat général
an IX 242            Desportes
an X Benoist Lansel Barbier-Neuville Arnault Bohain Mourgues
an XI Benoist Lansel Barbier-Neuville Bohain Mourgues Coulomb
an XII Benoist Lansel Barbier-Neuville Bohain Mourgues Coulomb
an XIII Benoist Lansel Barbier-Neuville Bohain   Gérando
an XIV Benoist Lansel Barbier-Neuville Bohain   Gérando
1806 Benoist Lansel Barbier-Neuville Bohain   Gérando
1807 Benoist Lansel Barbier-Neuville Bohain   Gérando
1808 Benoist Lansel Barbier-Neuville Bohain   Gérando
1809 Benoist Coquebert Barbier-Neuville Bohain   Gérando
1810 Benoist Fauchat Barbier-Neuville Bohain   Gérando
1811 Benoist Fauchat Barbier-Neuville Bohain   vacant
1812 Benoist Silvestre Barbier-Neuville Rosman   Lacroix
1813 Benoist Silvestre Barbier-Neuville Rosman   Lacroix
1814 Benoist Silvestre Barbier-Neuville Rosman   Lacroix

      Comment devient-on chef de division ? Pour Jean Tulard et Guy Thuillier, il existe deux voies principales : ou bien le ministre amène avec lui ses collaborateurs et fait leur carrière, ou bien un chef de bureau devient chef de division à la mort de son supérieur 243 . L'étude du personnel du Consulat et de l'Empire ne confirme pas cette hypothèse. Le cas de collaborateurs du ministre directement promus est rare : c'est celui d'Arnault, homme de lettres protégé par Lucien Bonaparte, de Mourgues, qui ne reste que deux ans chef de la division des archives, et de Fauchat, qui devient à la mort de Cretet chef de la deuxième division puis secrétaire général du ministère des Manufactures et du commerce. D'autre part, les chefs de bureau deviennent rarement chefs de division : seul Silvestre connaît cette trajectoire, mais il avait hérité d'une seconde division amputée d'une grande partie de ses attributions en 1812. En fait, comme une étude au cas par cas le révèle, les chefs de division sont d'abord des administrateurs expérimentés, qui parviennent à résister aux changements de ministre.

      Chefs de division

      Pierre Vincent Benoist est né à Angers le 5 janvier 1758. Avocat en 1779, il avait acheté en 1789 une charge de lieutenant général du bailliage d'Angers. Il avait épousé la fille d'un ancien ministre des finances de la monarchie, qui exerçait la profession de peintre et exécuta des commandes pour le gouvernement. De 1789 à 1791, il fut membre de la Commune de Paris, puis travailla un temps dans les bureaux du Comité de salut public, avant de quitter la France. Il avait côtoyé Maret au Moniteur et l'avait suivi au secrétariat d'Etat après brumaire 244 . Il était entré au ministère de l'Intérieur directement comme chef de division le 25 brumaire an IX. Selon Barante, il aurait pu avoir une carrière plus éclatante : « Ses amis, ses contemporains, les hommes de sa position, devenaient ministres ou conseillers d'Etat, tandis qu'il demeurait un commis. (..) Il croyait qu'on avait inspiré à l'empereur quelque prévention contre lui, et peut-être en était-il ainsi. J'ai toujours été persuadé que c'était une complète injustice. Ses amis puissants n'étaient point de chauds protecteurs, et oubliaient un peu l'ancienne égalité.  245 » Benoist se rallia aux Bourbons, fut nommé conseiller d'Etat en 1815 et glissa progressivement vers les ultras.

      Jean Antoine Lansel est né à Dijon le 3 avril 1755. Il est avocat au parlement de Dijon de 1775 à 1779 puis entre à l'administration du commerce comme inspecteur des manufactures de 1779 à 1791. Il est ensuite chef à la caisse de l'extraordinaire de 1791 à l'an IV, et entre au ministère de l'Intérieur en brumaire an IV comme membre du conseil de commerce. Il est rapporteur de Lucien Bonaparte puis devient chef de la 2ème division le 1er frimaire an IX. Il décède le 17 novembre 1808.

      Nicolas Fauchat est né à Reims le 4 avril 1774. Employé de l'administration des subsistances militaires de 1793 à 1796, chef du service des vivres à Liège puis employé de l'administration des finances de l'armée d'Italie en 1798, il entre à la sous-préfecture de Mirecourt en 1799,puis à l'administration des approvisionnements de siège de 1800 à 1802. Il entre aux Ponts et Chaussées en septembre 1802 et devient le secrétaire de Cretet, qu'il suit à la banque de France jusqu'en 1807. Il entre au ministère de l'Intérieur le 11 août 1807 comme chef du secrétariat général par intérim, puis devient chef de la 2ème division le 1er juin 1809. Il devient secrétaire général du ministère des manufactures et du commerce, puis de la division de l'agriculture, des arts et du commerce en 1815. Il est mis à la retraite en 1823.

      Barbier-Neuville, né à Vitry-le-François (Marne) le 29 août 1754, est un ancien employé de la maison d'Orléans . Il entre au département des Affaires étrangères en mars 1792. En messidor an VII, il devient secrétaire général du ministère de l'intérieur, puis chef de la 3ème division en l'an VIII, poste qu'il retrouve après avoir été rapporteur de Lucien Bonaparte, et occupe jusqu'à sa mise à la retraite le 22 décembre 1815. Le ministre Vaublanc lui écrit : « En faisant une nouvelle réorganisation du mon ministère, dans laquelle je n'ai pu vous maintenir en activité, je n'ai pas perdu de vue la justice qui vous était due (...) Je proposerai au roi de vous accorder une pension extraordinaire de 6000 francs en considération de vos longs et utiles services.  246 » En dépit de cette longévité, le rôle de Barbier-Neuville est difficile à saisir. Il était à la tête d'une division relativement hétéroclite, regroupant les hôpitaux, les bâtiments, les sciences et les beaux-arts. Chacun de ces bureaux avait à sa tête des hommes expérimentés, et sans doute plus qualifiés que lui. En 1812 par exemple, Montalivet émit de nombreuses plaintes sur l'inexactitude des rapports qui lui parvenaient de la 3ème division. Quelques chefs de bureaux furent mis la retraite (Frerson, Norry), et le bureau des bâtiments civils transféré à la 2ème division, mais Barbier-Neuville resta en place.

      Bohain et Rosman se succèdent à la tête de la division de comptabilité. Denis Martin Bohain, né à Paris le 27 février 1764, employé à la régie des aides de 1785 à 1791, puis aux Domaines nationaux, devient chef de la comptabilité de la commission d'instruction publique de l'an III à l'an IV. Il entre au ministère de l'Intérieur lors de sa recréation comme chef de bureau à la division des fonds, puis chef de division en brumaire an IX. Il meurt en 1811.

      Antoine Nicolas Rosman est né en 1780 à Lunéville. Il entre dans l'administration des ponts et chaussées en messidor an II. Il y devient sous-chef de la comptabilité. Il est appelé par Montalivet au ministère en décembre 1810 en raison de la maladie de Bohain et devient chef de la division de comptabilité en juillet 1811.

      Coquebert, Mourgues et Arnault représentent des cas particuliers. Leur passage à la tête d'une division est beaucoup plus bref. Coquebert n'assure qu'un intérim avant que Fauchat n'entre en fonctions. Arnault resta en place pendant les premiers mois du ministère de Chaptal à la tête d'une division qui regroupait l'instruction et les beaux-arts, fonctions qu'il garda jusqu'en 1808 au sein de la Direction générale chargée de l'instruction. Enfin Mourgues fut promu à la tête d'une division aux effectifs plus que réduits, et dont le destin tourna court  247 .

      Au total, les chefs de division de ministère de l'Intérieur peuvent se répartir en deux catégories : les administrateurs, pourvus d'une expérience administrative antérieure, et les politiques, arrivés au ministère grâce aux protections dont ils bénéficient. Dans le premier groupe, on peut ranger Lansel, Barbier-Neuville, Bohain et Rosman, ainsi que Silvestre, qui est le seul chef de bureau à être devenu chef de division. Dans le second groupe figurent Arnault, Benoist, Mourgues et Fauchat. Si tous les membres du premier groupe connurent une longue carrière au ministère, les politiques eurent des destins différents : Arnault et Mourgues quittèrent le ministère en même temps que leur protecteur. Benoist et Fauchat continuèrent eux leur carrière, par défaut dans une certaine mesure : Benoist semble avoir visé le Conseil d'Etat, sans pouvoir l'atteindre ; quant à Fauchat, la mort de Cretet le laissait sans protecteur, et sans autre alternative que de rester à la tête de la seconde division où il pouvait faire valoir ses compétences.

      Chefs de bureaux

      An VIII (sous Lucien Bonaparte) :

      Rapporteurs : Duquesnoy, Fontanes, Lansel, Barbier-Neuville, Arnault.

      Bureau particulier : Campi.

      Bureau de comptabilité : Bohain.

      Bureau d'enregistrement : Prévost.

      Bureau des Beaux-Arts : Amaury-Duval.

      Bureau d'instruction publique : Dumouchel.

      Bureau de commerce et des subsistances : Arnould.

      Bureau des arts et métiers :Costaz.

      Bureau d'octroi : Lallemand.

      Bureau d'agriculture : Vitry.

      Bureau des hospices et secours : Montlinot.

      Bureau des bâtiments civils et prisons : Lecamus.

      Bureau d'administration : Lefranc.

      Bureau de nominations : Lemaire.

      An IX (sous Chaptal) :

      Secrétariat général : Scipion Mourgues

      Bureau de l'enregistrement : Loiselet.

      Bureau des renseignements : Prévost.

      Bureau des lois et dépôts littéraires : Deshayes.

      Bureau de la statistique : Desferrières.

      1ère division : Benoist

      Bureau du nord : Lefranc.

      Bureau de l'ouest : Gambier.

      Bureau du midi : Fleurigeon.

      Bureau des dépenses administratives : Petel.

      Bureau des nominations : Letellier.

      2ème division : Lansel.

      Bureau d'agriculture : Silvestre.

      Bureau des arts mécaniques : Costaz.

      Bureau du commerce et de la balance du commerce : Arnould.

      3ème division : Barbier-Neuville.

      Bureau des hospices : Frerson.

      Bureau des bâtiments civils : Norry.

      Bureau des octrois : Lallemand.

      4ème division : Arnault.

      Bureau d'instruction publique : Dumouchel.

      Bureau des Beaux-Arts : Amaury-Duval.

      Bureau des théâtres : Campenon.

      5ème division : Bohain.

      1ère section (comptabilité courante) : Guillois.

      2ème section (exercices antérieurs) : Petit.

      6ème division : Cretet

      Ponts et Chaussées : Cadet Chambine fils.

      Taxe d'entretien : Beaunier.

      Navigation intérieure : Lemoine.

      1808 (sous Cretet)

      Secrétaire général : Gérando

      Chef du secrétariat : Fauchat

      Bureau d'expédition et des archives : Bocquet

      Bureau d'enregistrement et des dépêches : Loiselet

      Bureau de la statistique : Coquebert de Montbret

      Bibliothèque et dépôt littéraire : De la Madelaine

      1ère division : Benoist

      Bureau d'administration générale: Fleurigeon

      Bureau des dépenses administratives :Petel

      Bureau du personnel : Letellier

      2ème division : Lansel

      Bureau d'agriculture : Silvestre

      Bureau des arts et manufactures : Costaz

      Bureau de commerce : Arnould

      Bureau des subsistances : Rémondat

      3ème division : Barbier-Neuville

      Bureau des hospices : Frerson

      Bureau des bâtiments civils : Norry

      Bureau des Beaux-Arts : Amaury Duval

      Bureau des Sciences : Jacquemont

      4ème division : Bohain

      Section de la comptabilité courante : Guillois

      Section des exercices antérieurs : Petit

      Caisse : Bergeron

      1812 (sous Montalivet)

      Secrétaire général : Lacroix

      Bureau particulier : Linel

      Bureau d'enregistrement : Loiselet

      Bureau d'expédition et des archives : Bocquet

      1ère division : Benoist

      Bureau d'administration générale :Gambier

      Bureau des établissements publics : Gisors

      Bureau du personnel : Pannelier

      2ème division : Fauchat

      Section d'agriculture : Silvestre

      Bureau des bâtiments civils : Maulnoir et Darblay

      3ème division : Barbier-Neuville

      Bureau des secours généraux : Laffon Ladébat

      Bureau des prisons : Demusset

      Bureau des sciences et beaux arts : Amaury Duval

      4ème division : Rosman

      Bureau central :Ouizille

      Bureau des fonds versés au trésor impérial :Petit

      Bureau des fonds spéciaux versés au trésor impérial :Leroux

      5ème division : Labiche

      Bureau central du ministre : Maisonneuve

      Bureau des attributions provisoires et pensions : Lefranc

      Bureau du cabinet : Goubault

      Nous donnons ici un répertoire des chefs de bureaux dont le dossier a été conservé. Pour les employés qui ont quitté leur poste avant 1807, date à partir de laquelle les dossiers personnels ont été constitués au secrétariat général pour établir leurs droits à la retraite, nous nous appuyons sur les renseignements figurant dans la base de données établies par C. Kawa 248 .

      Ambroise Athanase Arnould est né à Paris le 23 mai 1771. Il entre au bureau de la balance du commerce dès 1787 et reste sans discontinuer au ministère de l'Intérieur de l'an IV, où il devient chef du bureau du commerce, à 1812. Il est ensuite chef de la division du commerce au ministère du même nom, chef de la division d'agriculture et de commerce au ministère de l'Intérieur sous la première restauration, et secrétaire des conseils généraux de commerce et de manufacture de 1815 à 1824.

      François Nicolas Bocquet est né à Annecy le 31 octobre 1746. Il est employé dans les bureaux de l'intendance de Paris de 1765 à 1787. Sous la révolution, il est successivement secrétaire général de l'assemblée provinciale d'Ile-de-France, du département de Seine-et-Oise (1790- an III) et de la commission des armes et poudres (an III-an IV). Il est secrétaire général du ministère de l'Intérieur de brumaire an IV à la fin de l'an V, puis rentre à nouveau comme sous-chef en frimaire an IX. Il devient chef du bureau d'expédition à partir du 23 vendémiaire an XI et est mis à la retraite le 30 juin 1814.

      Claude Anthelme Costaz est l'une des figures les plus importantes du ministère de l'Intérieur en matière de politique économique. Nous ne nous occuperons ici que de sa carrière administrative. Né à Champagne dans l'Ain en 1771, il est directeur des subsistances militaires du département du Mont-Blanc en l'an II, puis entre à la commission d'agriculture au début de l'an III. Il passe ensuite au ministère de l'Intérieur comme sous-chef du bureau des arts et manufactures et devient chef du même bureau le 1er germinal an VIII. Il est mis à la retraite le 15 août 1815.

      Jean-Baptiste Dumouchel est né le 9 janvier 1748 à Saint-Clair-sur-Epte (Seine-et-Oise). Il est secrétaire de l'Assemblée du clergé de Paris et député du clergé de Paris à l'Assemblée Constituante. Il pousse ce corps à accepter sa participation aux charges de la nation, puis la Constitution civile du clergé. Il prête le serment le 27 décembre 1790 et est élu évêque constitutionnel du Gard le 27 février 1791. En décembre 1793, sous la pression du représentant Borie, il abdique ses fonctions, ainsi que la plus grande partie de son clergé. Il vient à Paris, s'y marie, entre en vendémiaire an III à la Commission d'instruction publique, est nommé professeur de grammaire aux écoles centrales de Paris en germinal an III et entre au ministère de l'Intérieur en l'an V comme sous-chef de la division d'instruction publique. Sous Lucien Bonaparte et Chaptal, il est chef du bureau d'Instruction publique avant de rejoindre la direction générale du même nom.

      Amaury Duval, né à Rennes le 18 janvier 1760, appartient à une famille de parlementaires bretons. Avocat lui-même, il se tourne très vite vers l'étude des antiquités et part pour Naples en 1785 comme secrétaire de l'ambassadeur de France. En l'an II, Ginguené obtient pour lui une place dans les bureaux de l'Instruction publique. Parallèlement, il assure les fonctions de rédacteur à la Décade philosophique, où il tient les rubriques de politique étrangère et des Beaux-Arts 249 . D'après son dossier de personnel, Duval occupa sans interruption les fonctions de chef de bureau des Beaux-Arts du début de l'an III jusqu'au 15 août 1815. Il y fit rentrer son frère, Henry Duval, à partir de l'an X. Au moment de la Première Restauration, il n'hésita pas à demander au ministre que son bureau soit promu au rang de division, ce qui aurait été pour Louis XVIII, affirme-t-il, une manière éclatante de souligner son désir de protéger les arts. Dans la même note, Duval, pour valoriser l'activité de son bureau, fait état des rapports remis au ministre, à partir de l'organisation nouvelle de 1812, sur les parutions d'ouvrages et les établissements littéraires 250 . La demande qu'il fait est révélatrice du statut de ces rapports, et plus généralement des papiers du ministère : « Pendant les dix-huit mois que j'ai travaillé avec le ministre, je lui ai remis huit à neuf cents notes et rapports dont quelques-uns confidentiels. Son Excellence m'assurait qu'elle renfermait tout ce travail dans un secrétaire dont elle seule avait la clé. Je désirerais bien savoir si au moment de sa fuite, le ministre aura eu le temps de détruire ou d'emporter avec lui ce volume énorme de papiers. Mais si par hasard il l'avait laissé au ministère, y aurait-il de l'indiscrétion à demander que cette espèce de correspondance particulière entre lui et moi me fut rendue ? » Duval considère son travail avec le ministre comme « particulier » et reconnaît que la propriété en appartient d'abord au ministre. Cependant, comme ce travail s'est effectué en dehors du bureau des Beaux-Arts, il estime également avoir des droits de propriété sur lui.

      Rémi Fleurigeon est né le 4 juillet 1756 à Bailly-aux-Forges (Haute-Marne). Il entre dans les bureaux du Contrôle général de Bertin en 1773 où il fait toute sa carrière, devenant chef de bureau en 1792, grade qu'il conserve durant toute sa carrière au ministère de l'Intérieur .

      François Mathieu Frerson est né à Brignancourt-sur-Saulx (Marne) le 21 septembre 1767. Il travaille comme clerc de notaire pendant une dizaine d'années. Il entre au ministère de l'Intérieur comme commis de correspondance le 1er septembre 1793, puis passe à la commission des secours publics. Il devient chef du bureau des hospices civils le 1er vendémiaire an III. Il reste à ce bureau sous le Directoire, mais tantôt comme chef, tantôt comme sous-chef. Il est même rétrogradé comme simple commis en germinal an VIII, avant de redevenir chef de bureau en pluviôse an IX. Il passe à la direction générale des communes en 1812, et accède au rang de chef de la division des communes en 1823.

      Robert Denis Gambier est né à Caen en février 1762. il est employé au département de la Guerre, où travaille son oncle, de 1779 à 1790 puis entre au ministère de l'Intérieur où il devient chef de bureau en l'an IV, poste qu'il ne quitte pas jusqu'à la fin de l'Empire.

      François Nicolas Goubault né à Toul le 6 juillet 1782. Il devient secrétaire particulier du préfet de Seine et Oise Garnier en 1800, puis de son successeur Montalivet. Il le suit aux Ponts et Chaussées puis au ministère de l'Intérieur comme chef du bureau du cabinet. Il est renvoyé en 1816 pour trafic d'influence.

      Pierre Joachim Guillois est né le 26 octobre 1738 à Versailles. Après avoir été employé à l'administration du Trésor royal de février 1764 à avril 1794, il entre comme employé à la comptabilité de la Commission des secours puis au ministère de l'Intérieur comme commis à la division de comptabilité. Il devient chef de bureau en 1806 et est mis à la retraite en 1811.

      Frédéric François Jacquemont est né à Hesdin (Pas-de-Calais) le 28 septembre 1757. Il est secrétaire du ministre des contributions publiques Clavière d'octobre 1792 à juillet 1793, puis agent national de la commune d'Hesdin. Il devient chef du bureau de la liquidation des émigrés au département de la Seine de floréal an III à ventôse an VI, puis chef de la division de l'Instruction publique au ministère de l'Intérieur en ventôse an VI. Il est désigné membre du Tribunat en nivôse an VIII, avant de rentrer au ministère de l'Intérieur le 1er ventôse an XI comme chef du bureau des Sciences. Il en est révoqué le 1er mai 1809 après sa mise en surveillance par mesure de haute police.

      Edouard Laffon-Ladébat (se fait appeler Laffont de Ladébat après 1815) est né le 12 février 1788 à Bordeaux. Son père est député à l'assemblée législative en 1791, directeur de l'Académie des arts de Bordeaux. Il entre le 1er germinal an XIII au bureau des secours comme surnuméraire. Dès janvier 1806, il est nommé expéditionnaire, puis rédacteur en 1807, sous-chef en 1810. Il devient chef de bureau en septembre 1812. Il est renvoyé du ministère en 1824.

      Louis Michel Lallemand est né en 1762. Après une carrière d'homme de lettres, il entre au ministère de l'Intérieur en l'an VI comme commis puis chef du bureau des octrois, qui reste rattaché au ministère jusqu'en l'an IX avant de passer à la Direction des communes.

      Claude François Tripier Lefranc est né en 1760 à Versailles. Clerc de notaire, il entre dans les bureaux du Contrôle général des finances en 1776, puis passe à la division du régime constitutionnel, chargé de la correspondance avec les départements du Nord. Il est chef du bureau du Nord à partir de l'an IV, puis chef du bureau d'administration communale en l'an X, et chef du bureau des attributions provisoires et pensions en 1812. Il est mis à la retraite le 1er janvier 1816.

      Gabriel Etienne Lecamus est né en 1746 à Lyon. Il est receveur des Gabelles de Lyon en survivance de son père (1775-1790), puis secrétaire greffier de la municipalité de Lyon (1791-1792). Le 7 octobre 1792, il est appelé par Roland, dont il était l'ami, au ministère de l'Intérieur. Membre de la Commission des Travaux publics, il devient directeur et administrateur de l'Ecole polytechnique (du 3 novembre 1795 au 28 août 1797), jusqu'au ministère de François (de Neufchâteau), qui le nomme à la tête de la 3e division du ministère le 29 août 1797. Le 7 octobre 1801, il est nommé inspecteur des Poids et mesures.

      Antoine François Letellier est né le 11 mai 1750 à Caen. En 1773, il entre au Trésor royal puis dans l'administration des Messageries royales En 1788, il est au Contrôle général chef du département des états provinciaux. Il passe ensuite au secrétariat général du ministère de l'intérieur lors de sa création, puis à l'an IV, il est nommé chef de bureau à la division du régime constitutionnel, chargé du personnel et des nominations. Un temps rétrogradé commis sous Lucien Bonaparte, il retrouve sa place de chef de bureau en l'an X, jusqu'à sa mise à la retraite en 1812.

      Eustache Jacques Hyppolite Linel est né le 1er juillet 1757 à Orbec (Calvados). De 1775 jusqu'en 1791 il travaille comme commis aux écritures chez un procureur puis chez un négociant. Il entre au ministère en 1791. Il devient chef du bureau des dépêches à la Commission des travaux publics, puis repasse au secrétariat du ministère de l'Intérieur comme sous-chef, puis chef du bureau particulier à partir de 1812.

      Edouard Loiselet est né à Lille le 4 novembre 1754. Il est greffier puis secrétaire adjoint aux Etats de Languedoc de 1779 à 1790, employé à la confection des assignats de 1790 à 1793. Il entre au ministère des affaires étrangères en 1793, puis devient inspecteur des subsistances militaires de l'an V à l'an VIII. Il entre au ministère de l'Intérieur le 20 brumaire an IX comme chef du bureau d'enregistrement, poste qu'il occupe jusqu'à sa mise à la retraite en janvier 1816.

      Jean-Baptiste Maisonneuve est né en 1767. Il côtoie à l'Ecole militaire de Tournon Daru et Montalivet. Avocat au Parlement de Grenoble, il devient agent municipal puis maire de Peyrins (Drôme). Il entre en août 1810 au bureau particulier du ministre de l'Intérieur et devient chef du bureau central en 1812.

      Louis Joseph Maulnoir est né à Courgivaux (Marne) le 17 juin 1755. Du 1er janvier 1783 au 1er janvier 1791, il est secrétaire du parquet du bureau des finances et de la chambre des domaines, et dans le même temps, du 10 août 1784 au 1er janvier 1791, secrétaire commis du bureau et dépôt de MM. les trésoriers de France commissaires du conseil pour la direction du pavé de Paris et des ponts et chaussées. Du 1er janvier 1791 au 18 juillet 1794, il devient sous-chef du département des travaux publics de la commune de Paris. Du 18 juillet 1794 au 22 octobre 1795, il entre sous-chef de bureau à la commission des travaux publics, puis passe au ministère de l'Intérieur le 22 octobre 1795 comme sous-chef au bureau des bâtiments civils. Il devient chef de bureau et est mis à la retraite le 21 décembre 1815.

      Leclerc de Montlinot, né en 1738, inspecteur du dépôt de mendicité de Soissons, entre au ministère de l'Intérieur en l'an IV comme chef de division puis chef du bureau des secours. Il est démis de ses fonctions au début de l'an IX par Chaptal.

      Charles Norry est né à Bercy le 30 septembre 1756. Architecte, il fait partie de l'expédition d'Egypte puis devient chef du bureau des bâtiments civils du 1er thermidor an VIII jusqu'en décembre 1812, où il est appelé au conseil des bâtiments civils.

      Vital Petel est né à Lyon le 6 février 1756. Il est employé aux aides de 1771 à 1791, puis à la commission de liquidation entre 1791 et 1793. Il entre au ministère de l'Intérieur le 25 mai 1793 comme rédacteur à la 1ère division, au bureau de comptabilité administrative dont il devient sous-chef en l'an IV, chef le 1er vendémiaire an VI. Il est mis à la retraite en août 1815.

      Jean Louis François Petit est né le 3 octobre 1757 à Paris. Commis à l'Intendance du commerce et des subsistances de 1779 à 1787, puis à la comptabilité des Aides de Paris de 1787 à 1789, il travaille ensuite dans les différentes administrations chargées de la liquidation des subsistances. Il devient chef de bureau (ou de section selon les appellations) à la comptabilité en l'an IX.

      Charles Claude Prevost est né le 27 février 1743 à Faverges (Haute-Savoie). Il est employé aux Aides de 1771 à 1792. Il passe à la Commission des armes, puis au ministère de l'Intérieur en 1797 comme chef du Secrétariat général, puis chef du bureau d'enregistrement. Le 22 mars 1802, il est nommé inspecteur des magasins de réserve d'approvisionnements de Paris.

      Jean Rémondat est né à Russieux (Mont-Blanc) le 12 décembre 1755. Il entre dans l'administration des subsistances, alors au Contrôle général, en 1780. Il est chef de bureau en l'an VI, puis chef de division lors de son passage au ministère des Manufactures et du Commerce en 1812.

      Augustin François Silvestre est né à Versailles le 7 décembre 1762. Bibliothécaire du comte de Provence en 1782, il entre au bureau consultatif des arts et métiers en 1791, puis devient chef de bureau à l'administration des mines en nivôse an II. Il devient chef du bureau d'agriculture au ministère de l'Intérieur le 2 juillet 1801.

      Etienne Vitry est né en 1722. Membre de la société d'agriculture de Lyon, il entre au ministère à la seconde division en l'an IV. Il est chef du bureau d'agriculture de l'an V à la fin de l'an IX. Il fut alors nommé au Conseil général d'agriculture, arts et commerce.

      Les profils « administratifs » prédominent parmi les chefs de bureau. La plupart ont entamé leur carrière administrative sous l'Ancien Régime ou la Révolution. Les cas de protection ou de patronage sont rares. Ils réapparaissent surtout sous Montalivet, qui réorganise son secrétariat et son bureau particulier, et y fait entrer Goubault, qui était son secrétaire à la préfecture de Seine-et-Oise et Maisonneuve, qui, dans une lettre le 7 août 1810,  se présente comme sans fortune, père de 5 enfants, et demande la bienveillance du ministre, son ancien condisciple 251 . Il entre comme employé à 2400 francs et passe très vite sous-chef à 3500 francs en 1811, puis chef de bureau en 1812.

      Un autre cas d'intervention concerne le chef du bureau des hôpitaux Laffon-Ladébat, entré comme surnuméraire en germinal an XIII, et qui connaît une progression rectiligne jusqu'à obtenir la place de chef de bureau en 1812. Son dossier personnel révèle plusieurs lettres adressées par son père, lui-même ancien député à la Législative, à Montalivet, dans lesquelles il remercie le ministre des bontés qu'il a eu pour ses fils, puisque son quatrième fils est également entré au ministère comme surnuméraire en 1810. Laffon-Ladébat père évoque plusieurs recommandations : « Mes excellents amis le comte Barthélémy et M. de Vaublanc vous ont parlé de lui avec tout l'intérêt qu'ils lui portent.  252 » Si Barthélémy était sénateur, Vaublanc appartenait lui au parti royaliste.

      Commis et rédacteurs

      Pour les échelons inférieurs du ministère, il n'est pas question d'entreprendre une étude prosopographique qui ne ferait que reprendre les résultats dégagés par C. Kawa. Il s'agit plutôt d'essayer de saisir le rôle qu'ils ont pu jouer dans les bureaux, lorsque celui-ci transparaît au détour d'une lettre ou d'un rapport. Fiévée avait vu dans la centralisation un renforcement du pouvoir des commis  : « En attirant tous les détails de localité à Paris, nous ôtons aux ministres jusqu'à la possibilité de savoir l'unité de leur ministère : tout finit par tomber aux mains des commis, depuis vingt ans maîtres de la France et même du ministère qui les paie.  253 » Le peuple des commis incarnait dans les ministères la stabilité et la continuité bureaucratiques. Faut-il pour autant inférer de cette stabilité qu'ils détenaient une influence réelle supérieure à leur rang ? L'examen des carrières et des revendications des commis ou rédacteurs du ministère de l'Intérieur amènerait plutôt à nuancer l'affirmation de Fiévée. Les commis connaissaient une carrière longue, mais pas forcément gratifiante. Les commis restaient longtemps à leur poste, et leurs possibilités de promotion étaient limitées.

      Du point de vue du vocabulaire, il faut préciser que le terme de rédacteur remplaça, à partir de l'an IX, celui de commis dans les états de personnel. Le terme commis continuait à être employé dans un sens plus général pour désigner la catégorie comprise entre l'échelon de chefs de bureaux et celui des expéditionnaires, et qui réunissait, outre les sous-chefs et les rédacteurs, quelques autres fonctions comme celles d'enregistreur, de dessinateur ou de vérificateur.

      Rédacteurs et expéditionnaires furent les premiers touchés par les effets de la réforme entreprise par Chaptal. Ainsi, Clément Delauney, né le 22 novembre 1762 à Neuilly (Calvados), employé au Comité d'Instruction publique, entré au ministère de l'Intérieur le 1er frimaire an IV comme rédacteur (2600f), rédacteur de 2è classe sous Lucien Bonaparte puis expéditionnaire à 2400 au début de l'an IX, vit son poste supprimé le 1er germinal an X. Il parvint à revenir dans les bureaux, comme surnuméraire au bureau d'administration communale en octobre 1806, puis aux appointements de 600f en 1807. Il fut de nombreuses demandes pour retrouver sa place de rédacteur, avec le soutien de son chef de bureau Fleurigeon. .

      Il s'adressa à Gérando le 23 septembre 1806 expliquant d'abord les raisons de son renvoi : « Je n'ai de ma vie travaillé qu'à la rédaction. En l'an VIII je passai de la 5è division dans la 1ère où je fus appelé en qualité de secrétaire. Quelques temps après Lucien Bonaparte arrivant au ministère réorganisa ses bureaux et n'y conserva que des employés de première et seconde classe, aux appointements de 3 et 4000f. Tous les expéditionnaires furent renvoyés et conséquemment chaque rédacteur devait copier ses minutes. Mais bientôt la correspondance devenue pour ainsi dire illisible par la mauvaise écriture de certains employés, ils convinrent entre eux que ceux qui écriraient le mieux travailleraient à l'expédition, et je fus alors jugé digne de remplir cette fonction.  254 . »

      Les réformes de Lucien Bonaparte tenaient, nous l'avons vu, à une volonté de simplification. Elles ne prenaient pas en compte les compétences spécifiques des employés, ou la spécificité de certaines tâches, comme la copie du courrier. Les expéditionnaires pouvaient apparaître, aux yeux d'un ministre ignorant le travail concret des bureaux, comme le grade le plus facile à supprimer, mais les conséquences ne tardèrent pas à sa faire sentir. « M. Chaptal appelé au ministère ne tarda pas à sentir le vice de l'organisation de son prédécesseur ; les chefs de division, de bureaux et rédacteurs furent rendus à leurs anciennes fonctions. » Delauney fut victime des circonstances : « J'étais absent par congé. Chacun s'occupant de soi, personne ne fit observer au ministre que je n'étais expéditionnaire comme mes camarades par circonstance. Je fus conservé en cette qualité. » L'absence de critères objectifs pour l'appréciation des employés apparaît nettement. Les liens personnels, et la possibilité d'avoir accès directement au ministre ou au secrétaire généra pour faire valoir son cas, avaient plus de poids. Delauney dut se contenter de passer par sa voie hiérarchique, ce qui n'eut pas le même succès : « A mon retour, je fis part à mon chef de division de l'intention où j'étais de porter au ministre ma juste réclamation, mais l'assurance qu'il me donna de faire réparer cette erreur (qui n'était point son ouvrage puisqu'il ne me connaissait pas) arrêta les démarches que je me proposais de faire. » Mais le chef de la 1ère division, Benoist, nommé au début de l'an IX, ne connaissait pas Delauney. Il était d'autre part désireux d'aller dans le sens de la politique voulue par Chaptal, c'est-à-dire la réduction des dépenses de bureaux. Privé de protections, Delauney fut incapable de faire valoir ses services antérieurs : « Lors des suppressions dans lesquelles je fus compris, pour que le sort tombât sur Pierre plutôt que sur Paul, il fallait nécessairement avoir quelque chose à reprocher au premier. Les notes qui furent fournies à cet effet sont sans doute sous vos yeux, et peut-être suis-je désigné comme employé au-dessous du médiocre. Mais veuillez remarquer je vous prie que ce ne peut être que sous le rapport d'expéditionnaire. »

      Le dossier de Delauney fait apparaître de nombreuses recommandations : Wimpfen, Pastoret. Champagny promit d'intervenir en sa faveur, mais cette promesse resta sans effet. Delauney dut gravir à nouveau tous les échelons à partir des grades les plus bas. Lorsqu'il fut mis à la retraite en 1815, il n'avait atteint que le grade de commis d'ordre à 2200 francs.

      Pierre Charles Romuald Hecquart représente un autre exemple de carrière contrariée. Né à Coutances (Manche) le 7 février 1747, il servit d'abord dans le régiment de dragons de la Rochefoucauld de 1767 à 1775, puis fut employé au bureau du ministère de la feuille des bénéfices de 1781 à 1789.

      Il entra dans les bureaux du comité de mendicité sur la recommandation du duc de la Rochefoucauld-Liancourt, puis passa à la commission des secours, puis au bureau des hospices, avec le grade de sous-chef. De l'an VI à l'an VIII, il jouit même du grade de chef de bureau, avec un traitement de 5400 francs. Sous Lucien Bonaparte, les bureaux formant l'administration des hospices et secours furent réunis en en seul, et Hecquart redevint sous-chef, avec un traitement de 4500 francs, réduit à 4000 francs à la suite des mesures d'économie de Chaptal 255 .

      Le pouvoir des commis, s'il existe, ne se traduit donc guère dans leur carrière. Rédacteurs et sous-chefs exerçaient-ils cependant une influence particulière dans les bureaux ?

      Cette influence pouvait d'abord tenir à la possession d'un certain savoir, accumulé au fil de la pratique. Une certaine spécialisation existait en effet dans les bureaux, où les rédacteurs étaient souvent chargés d'un secteur particulier. Ainsi Alexandre Darblay, né à Joigny-sur-Yonne le 13 mai 1754, entré au ministère le 27 ventôse an XIII comme rédacteur au bureau des bâtiments, puis comme sous-chef en 1807. Selon une lettre de Barbier Neuville écrite en sa faveur le 6 juillet 1808: « il est seul chargé des rapports et de la correspondance pour les constructions qui se font dans les départements » 256 . La spécialisation semble avoir joué en sa faveur et permis sa promotion au rang de sous-chef, puis de chef du bureau des bâtiments en 1812. Elle n'était pas en revanche le résultat de ses services antérieurs, puis que Darblay avait servi dans l'artillerie de 1768 à 1792.

      Dans le bureau des subsistances, Jean-Pierre Villemont, entré comme commis en l'an VIII à 2400 francs, termina sa carrière comme rédacteur en 1815, avec un traitement de 3150 francs. Une note de son chef Rémondat indique pourtant qu'il était seul chargé de la correspondance des mercuriales. La seule récompense qu'il obtint fut une gratification annuelle de 300 francs 257 .

      La spécialisation des employés semble avoir été voulu par les chefs de division. Ainsi Barbier-Neuville en l'an XIII : « Je prends cette occasion, Monseigneur, de vous parler des projets que vous paraissez avoir d'introduire de nouveaux employés pour s'occuper des mesures sanitaires. Jusqu'à présent, cette partie est restée placée dans les attributions de la troisième division. Je ne dis pas qu'il faut qu'elle y reste, mais si elle doit en sortir, je voudrais qu'on ne put rien inférer de ce renouvellement sur la capacité des employés. Je suis persuadé que soit qu'on veuille se borner à l'exécution des anciens règlements, soit qu'on les modifie ou qu'on en fasse de nouveaux, un seul homme peut sans surcharge suffire à toute la correspondance qu'on voudrait entretenir sur cette matière et je ne crois pas qu'il soit nécessaire d'aller chercher cet homme hors de votre ministère. Les règlements sont peu nombreux ; si l'on en faisait de nouveaux sans doute on ne les compliquerait pas tellement de détails qu'avec une méditation de huit jours un homme tant soit peu versé aux affaires ne puisse se les rendre propres et en faire les applications convenables. Si son Excellence veut s'arrêter un peu dans ces observations et prendre quelque confiance dans mon opinion, peut-être ne verra-t-elle pas de raisons bien pressantes de changer l'ordre actuellement existant.  258 »

      Un autre cas de spécialisation est celui de Chuppin, employé dans le bureau des bâtiments civils. Il écrivait au ministre le 16 février 1809 : « Le fait est que depuis 16 ans je suis chargé tantôt en qualité de chef, tantôt de sous-chef, du détail des prisons, détail qui nécessité une correspondance continuelle avec les 116 départements et nous ne sommes que deux pour toute cette correspondance  259 ». Chuppin était entré dans les bureaux de la Maison du roi en 1768 et y était revenu en 1775 après un passage par les affaires étrangères. Malgré cette ancienneté, il n'avait pas connu de progression. Son traitement de sous-chef, à 4500 francs sous Lucien Bonaparte, avait été réduit à 4000 francs sous Chaptal et n'avait pas bougé depuis. Sa seule compensation fut de recevoir en 1809 une gratification comme doyen des employés. Il fut mis à la retraite en 1813.

      Le rang de sous-chef n'offrait donc aucune garantie de promotion. Dans la hiérarchie des bureaux, le poste servait plutôt à distinguer un commis ou un rédacteur méritant. Ainsi Darblay, lorsqu'il fut nommé sous-chef, ne toucha dans ses premières années que 3000 francs, alors que les autres sous-chefs du ministère recevaient 4000 francs. Le salaire ne distinguait guère les sous-chefs des premiers commis.

      Les sous-chefs eux-mêmes ne se percevaient pas comme des chefs de bureau en puissance. Seul le chef du bureau était habilité à signer les rapports. Le sous-chef lui était étroitement subordonné et n'avait pas de marge d'initiative. Une lettre de Cochaud, sous-chef du bureau des arts et manufactures, illustre cette position. Dans le vocabulaire lui-même d'abord, Cochaud se range parmi les commis : « Vous savez, Monseigneur, qu'après l'estime de soi-même, un commis exact à remplir ses devoirs n'ambitionne rien tant que l'estime de ses chefs, et surtout celle du ministre qui veut bien l'employer.  260 » Dans son travail ensuite, puisque Cochaud propose au ministre un plan pour les manufactures qu'il présente ainsi : « j'ai employé des moments de loisir qui m'ont été laissés par M. le chef de mon bureau, à mettre en ordre quelques idées relatives aux manufactures et aux arts mécaniques. »

      La démarche de Cochaud : présenter un travail particulier au ministre, était relativement exceptionnelle. Elle était guidée par les inquiétudes qu'il avait conçues sur sa situation : « J'ai eu l'honneur de voir à Paris, la dernière fois qu'il y est venu, M. Nivière, maire de Belley, mon compatriote et votre parent. Dinant avec lui la veille de son départ, et la conversation étant tombée sur Votre Excellence, il dit vous avoir entretenu un jour de quelques personnes de son département qui sont attachés à vos bureaux ; que vous ayant parlé de moi, vous vous étiez expliqué sur mon compte de manière à faire entendre que je n'étais pas très laborieux. » Cochaud mis d'abord en avant sa longévité dans les bureaux comme preuve de son attachement à son travail : « je fus péniblement affecté d'apprendre que Votre Excellence avait conçu de moi une opinion contraire à ce qu'ont pensé tous mes supérieurs, depuis plus de vingt ans que j'exerce des fonctions publiques, ou que j'occupe des places dans les bureaux ministériels. S'ils ne m'ont pas distingué pour le talent, ils m'ont toujours reconnu, et ils m'ont hautement déclaré que j'avais l'habitude et l'amour du travail. »

      La lettre de Cochaud indiquait bien qu'il avait conscience que ses possibilités d'avancement dépendaient d'abord de l'opinion que le ministre avait de lui. Son dossier de personnel contient un certain nombre d'indices de l'opinion favorable de ses supérieurs directs. Sa lettre au ministre fut ainsi annotée par le secrétaire général Fauchat : « conféré avec Son Excellence, après avoir pris des renseignements favorables de M. Lansel. ». Toutes ses démarches permirent tout juste à Cochaud de connaître en 1809 une augmentation de traitement, passant de 4000 à 4500 francs. Mais aucun espoir de promotion au sein du ministère de l'Intérieur ne s'offrait à lui. Il fallut la création du ministère du Commerce et des manufactures, qui transforma le bureau des manufactures en division, pour que lui-même devienne chef de bureau.

      Surnuméraires

      Un dernier échelon parmi les employés mérite l'attention : il s'agit de celui des surnuméraires. Ceux-ci jouèrent souvent le rôle de variable d'ajustement dans la gestion du personnel : ils venaient combler le manque d'effectifs ressenti dans certains bureaux et représentaient un moyen de former de nouveaux employés. Le statut des surnuméraires n'était pas juridiquement défini, mais un certain nombre de tradition avait été établies. On en trouve la synthèse dans le projet de rapport de Lacuée au Conseil d'Etat, en l'an VIII sur l'organisation des bureaux des ministères, dont un article portait que les surnuméraires ne pouvaient recevoir une gratification annuelle supérieure à 600 francs 261 . L'existence des surnuméraires était ainsi reconnue officiellement, mais les ministères continuèrent à gérer de manière discrétionnaire ce type d'employés.

      En 1807, Champagny fixa aux chefs de division la conduite à suivre sur ce sujet : « Le ministre de l'Intérieur invite MM. les chefs de division à lui rendre compte de la conduite de MM. les surnuméraires. Son intention est que, quoique leurs fonctions soient gratuites, ils les remplissent avec la plus grande exactitude ; et sa résolution est de n'en garder aucun qui ne donnerait pas l'exemple d'une assiduité régulière et d'une docilité parfaite aux ordres des chefs de bureau auxquels ils sont subordonnés 262 . » Le ministre limiter le recours aux surnuméraires, et éviter les abus, mais les chefs de division et de bureaux étaient eux favorables à une solution qui remédiait au manque de personnel, et pouvait aussi être un moyen de s'assurer les bonnes grâces des familles sollicitantes. En 1807 par exemple, Gérando et Coquebert soumirent au ministre un projet visant à répartir le traitement d'un sous-chef à quatre surnuméraires travaillant au bureau de statistique.

      Le rapport évoquait l'ampleur des tâches que le bureau de statistique avait à remplir, mais aussi les engagements pris par les chefs de division vis-à-vis des surnuméraires : « M. Barbier-Neuville n'a pas trouvé jusqu'à ce moment l'occasion de replacer le jeune Warin auquel le ministre avait promis de rendre de l'emploi à son retour de l'armée ; je proposais à Son Excellence de l'admettre au bureau de statistique avec le traitement qu'elle jugera convenable.

      M. Coquebert Montbret regarderait comme une faveur spéciale que le ministre voulût bien attacher à son bureau avec un petit traitement de 1000 à 1200francs M. D'Avallon qui exécute en ce moment-ci par ordre du ministre un travail sur la comparaison des manufactures françaises avec celles anglaises.  263 »

      Pour sensibiliser le ministre au sort de D'Avallon, Coquebert ajoutait d'autres détails pour inciter Champagny à faire jouer des liens de patronage : « M. D'Avallon était chancelier du Consulat français, à Londres ; incarcéré par suite de ses fonctions et de la déclaration de guerre, il a perdu toute sa fortune ; l'emploi qu'il a rempli, ses précieuses connaissances le rendraient très utile au bureau de statistique , et ses malheurs sont faits pour intéresser la sensibilité du ministre : il est lyonnais. » De fait, le ministre céda aux demandes qui lui étaient faites en accordant trois surnuméraires au bureau de statistique, en les assortissant de restrictions salariales : « Je ne voudrais pas donner l'exemple d'accorder dans le cours de l'année une rétribution à un surnuméraire : je n'en ai accordé qu'à ceux qui, au 1er janvier dernier, avaient un an d'exercice.

      L'arrangement qu'on me propose a cet inconvénient que, consommant d'avance la totalité du traitement de M. Garnier 264 , il ne laisse aucun moyen d'opérer des avancements à la fin de l'année, car ces avancements ne peuvent pas toujours se faire en augmentant la dépense totale du ministère. »

      Pour les candidats, le surnumérariat représentait un tremplin pour une carrière dans l'administration. Un exemple célèbre illustre ces possibilités. Prosper de Barante entra en mars 1802 comme surnuméraire à la 1ère division 265 . Son père avait été nommé préfet de l'Aude grâce au soutien du consul Lebrun, puis préfet du Léman 266 . Prosper de Barante avait été reçu à l'Ecole Polytechnique en 1798. Le surnumérariat n'était pour lui qu'un passage provisoire, une manière de montrer son allégeance au régime et d'acquérir une expérience qui lui permettrait de postuler à des fonctions plus importantes. Barante décrit ainsi son activité au ministère : « J'étudiais le droit, tout en m'occupant de la besogne routinière du bureau, je cherchais à me faire des idées générales de législation et d'économie politique.  267 »

      Outre la protection de Lebrun, Barante bénéficia également de l'amitié de Benoist, et de la bienveillance de Chaptal 268 . Peu après sa nomination, Barante écrivit en effet au ministre pour le remercier : « Citoyen ministre, vous avez eu la bonté de permettre qu'en travaillant dans les bureaux de votre ministère, j'apprenne à me rendre digne un jour de parcourir la carrière de l'administration. J'ai fait de constants efforts, depuis six mois, pour que cette faveur me devint profitable, j'espère continuer de même jusqu'au moment où mon âge et mon instruction me permettront d'aspirer à une place.  269 » Cette lettre révèle bien ce que Barante attendait du surnumérariat. Dans sa réponse, Chaptal accorda un congé à Barante pour affaires de famille et montra qu'il était prêt à jouer avec le jeune employé ses fonctions de patronage : « Je verrai avec plaisir qu'à votre retour, vous repreniez près de moi vos occupations en vous acquerrant des droits particuliers à mon estime. Votre application vous donnera des titres à la bienveillance du gouvernement et je saisirai volontiers les occasions de les faire valoir. 270  » La faveur particulière dont pouvait jouir Barante, grâce à ses protections, est révélée par le fait qu'il apparaît dans les états de l'an XII comme surnuméraire appointé à 1500 francs, en compagnie d'un autre surnuméraire, Pelet.

      Le 11 mars 1806, Barante fut nommé auditeur au conseil d'Etat et entama une carrière administrative classique et fructueuse, d'abord comme intendant dans les provinces conquises, à Danzig puis Breslau. En 1807, il fut nommé sous-préfet de Bressuire, et en 1809 préfet de Vendée, poste sensible qui montrait que Napoléon avait confiance en son tact. La destitution de son père en 1810 ne nuit pas à sa progression : il devint préfet de Loire-Inférieure en 1813, et, grâce notamment à son amitié avec Molé, passa sans encombre le changement de régime : il fut nommé secrétaire général du ministère de l'Intérieur auprès de Pasquier, puis directeur général des impôts indirects en septembre 1815. Barante est donc tout à fait représentatif de cette jeunesse noble, qui se rallia par réalisme à l'Empire, et explora les voies d'ascension sociale que l'administration napoléonienne leur offrait.

      Jean Amable Pannelier, né à Paris le 31 décembre 1773, élève de l'école polytechnique, professeur au lycée de Bruxelles de 1803 à 1806 (latin puis mathématiques), entra comme surnuméraire au ministère de l'Intérieur le 15 décembre 1806. Cretet le nomma rédacteur au bureau d'administration communale le 21 septembre 1807. Il devint sous-chef puis chef du bureau du personnel et nominations le 1er septembre 1812. Son dossier ne fait pas état d'appuis particuliers 271 .

      Mais tous les surnuméraires ne connaissaient pas une carrière aussi brillante. Ainsi, Ferdinand Arbey entre comme surnuméraire au bureau d'administration générale en 1808, sans traitement, puis avec un traitement de 900 francs l'année suivante. Bien qu'il affirme dans ses lettres avoir rempli des fonctions équivalentes à celles de rédacteur, il est nommé seulement expéditionnaire, à 1200 francs. En 1815, il reste à ce même grade, avec un traitement de 2000 francs. La carrière qu'il a effectuée au ministère reste très limitée. Un surnuméraire faisait son entrée à un stade très bas dans la grille des salaires, et ne pouvait guère espérer monter très haut par la seule ancienneté. Sans protection, ses perspectives étaient donc très faibles.

      Au total, les trajectoires des surnuméraires du ministère de l'Intérieur apparaissent contrastées. Les protections familiales ou politiques, comme celles dont bénéficièrent Barante et Laffon-Ladébat, apparaissent déterminantes. Mais ces cas ne doivent pas faire oublier que la majeure partie des surnuméraires ne dépassèrent pas le grade d'expéditionnaire. Ces trajectoires traduisent les incertitudes relatives à la gestion du personnel dans le ministère de l'Intérieur.

Chapitre 4 : La gestion du personnel

      Y avait-il une politique du personnel au ministère de l'intérieur ? Y eut-il chez les différents ministres le projet et la volonté de fixer le statut, les droits et les devoirs des employés du ministère ? Le premier problème qui s'imposa à eux fut celui du nombre des employés: même si le Directoire avait marqué une certaine décrue, les effectifs restaient encore élevés.

      Les changements de personnel

      En vendémiaire an VIII, le ministère se présente ainsi :

      
1è D . 2è D. 3è D. 4è D. 5è D. Comptabilité Secrétariat Service
46 31 42 38 39 19 23 40

      soit un total de 278 employés.

      Dès l'arrivée de Laplace a lieu une première suppression d'un certain nombre d'employés. Sur les 41 employés de la 1ère division, 37 sont supprimés. Seuls sont conservés Lefranc, Fleurigeon, Gambier et Pétel, 4 des cinq chefs de bureau.

      Une seconde réorganisation prend place en ventôse an VIII. Les employés du ministère eux-mêmes se préparaient à une telle éventualité. Alors que Lucien Bonaparte est nommé le 4 nivôse, son secrétaire général écrit dès le 9 nivôse aux chefs de division pour qu'ils filtrent les demandes : « Plusieurs employés du département écrivent au ministre pour des réclamations, demandes d'avancement, etc. Il est impossible que le ministre trouve du temps pour lire leurs lettres. Il me charge en conséquence de vous inviter à bien vouloir prévenir les employés de votre division que c'est à vous qu'ils doivent s'adresser à l'avenir pour toutes les plaintes qu'ils auraient à former ou propositions qu'ils auraient à faire.  272 »

      Le 9 ventôse an VIII, le secrétaire général, Campi, envoie aux chefs de division une demande de renseignements sur leurs employés. Ils devaient rédiger eux-mêmes « un mémoire très court (..) contenant les services qu'ils ont rendus à la chose publique, et les droits qu'ils croient avoir à être conservés  273 ». Un exemple du contenu de ces mémoires subsiste avec une note rédigée par le chef de bureau Fleurigeon. Il fait état de « 26 ans de service honnête », mais explique aussi pourquoi il a été temporairement renvoyé, du 16 ventôse an VII aux 6 vendémiaire an VIII : il avait refusé de « dissimuler un mensonge nuisible », la destitution de deux administrateurs de la Haute-Loire sur des fausses accusations. Il dénonce par la même occasion un de ses collègues : « le citoyen Telmon, ex-moine, sous-chef du premier bureau, le remplaça à l'instant en récompense de la complaisance à faire le travail demandé dans le sens désiré. » Telmon fut cependant maintenu comme commis du bureau d'administration sous Lucien Bonaparte. Au total, après la restructuration de ventôse an VIII, il restait 101 des 260 employés 274 .

      Significativement, les états de personnel conservés dans la série F4, celle de la comptabilité, connaissent une lacune entre nivôse et germinal an VIII, signe des bouleversements en cours. Pourtant, la stabilité est plus grande qu'il n'y paraît. Une grande partie des suppressions concernait les employés situés aux échelons les plus bas, comme les garçons de bureau, ou à à l'autre extrémité l'échelon des chefs de bureau. Un lecteur de l'Almanach national pouvait avoir l'impression de changements importants dans l'organigramme, alors que les échelons intermédiaires étaient peu touchés. Si l'on dresse la liste de ces employés en l'an IX qui étaient déjà au ministère en l'an VII, on obtient une proportion de deux tiers 275 .

      En l'an X, Chaptal procède à une nouvelle réforme, pour raisons d'économie. L'arrêté du 2 germinal an X conserve une centaine d'employés. Le ministère entre alors dans une période de stabilité. Le noyau des principales divisions et bureaux est stable. Les seuls changements observés concernent des services nouveaux, comme la statistique et les archives, ou bien des attributions qui sont enlevées au ministère, comme les octrois ou l'instruction publique. Pour toutes les autres attributions, les chefs de bureau et de division en place sont Chaptal vont rester en place pendant une longue période.

      Chaptal avait non seulement supprimé de nouveaux postes, mais beaucoup d'employés qui avaient été conservés connurent une réduction de traitement. Ainsi Chuppin qui se plaignit de son sort à Champagny : «  Par l'organisation de M. Chaptal plusieurs anciens employés ayant été réformés, ce ministre les remplaça de suite par de nouveaux auxquels il accorda de forts traitements. Pour cet effet, il diminua celui des anciens employés qui ne furent point compris dans la réforme. C'est ainsi que sans autre motif j'éprouvai sur mon traitement une diminution de 1500f. Je réclamai donc contre cette nouvelle organisation qui m'ôtait tout moyen de continuer l'éducation de mes enfants. M. Chaptal, frappé de la justice de ma réclamation décida que mon traitement serait rétabli au premier changement et qu'en attendant je recevrais tous les trois mois sous forme d'indemnité ce que j'avais perdu par l'effet de son organisation.

      Je devais sans doute compter sur cette décision, mais, monseigneur, mon état n'a point changé et j'ai éprouvé pendant le cours du ministère de M. Chaptal l'humiliation de voir des jeunes gens inexpérimentés recevoir un traitement supérieur à celui d'un ancien serviteur chargé d'un détail assez étendu et qui nécessite une certaine écriture.

      J'ai dû, Mgr, éclairer votre justice, de laquelle j'attends avec toute confiance que lorsque Votre Excellence se sera fait rendre compte de mes longs services, de ma moralité Elle voudra bien prononcer le rétablissement de mon ancien traitement dont mon zèle infatigable aurait dû m'assurer la conservation.  276 »

      Champagny et Cretet apportent peu de modifications à la gestion du personnel. Le seul poste qui connaisse une certaine mobilité est celui de secrétaire général. Coulomb, Mourgues ou Fauchat furent des proches du ministre en place. Gérando en revanche n'est pas un choix personnel de Champagny, qui semble être, de tous les ministres, celui qui s'est le moins intéressé aux questions de personnel.

      Cretet renoue avec la tradition de Lucien Bonaparte et Chaptal de nommer un de ses intimes comme secrétaire général. Pour le reste, il essaie surtout d'apporter un peu d'uniformité dans la hiérarchie du ministère, sans la bouleverser. L'une de conséquences des mesures prises par Cretet est la tenue régulière des états de service du personnel, qui permettent d'apprécier sa continuité lors de la période impériale. Nous nous appuierons pour cela sur un état des services de 1808 qui donne pour un grand nombre d'employés du ministère la somme de ses années de service 277 . Si l'on ne retient que les employés occupant un grade égal ou supérieur à celui de chef de bureau, soit une vingtaine d'individus 278 , on s'aperçoit que quatre seulement ont moins de dix années de services au ministère de l'Intérieur, dont Gérando, le secrétaire général, entré à l'an XIII, et Benoist, le chef de la 1ère division, entré à l'an X. 16 employés, soit 80% de l'échantillon, ont une durée de service égale ou supérieure à dix ans, ce qui signifie qu'ils sont entrés au ministère à l'an VIII ou avant. L'âge moyen de ce noyau central de l'administration du ministère est également significatif de l'homogénéité du personnel : 5 individus ont entre 35 et 40 ans (dont Gérando et Costaz), 2 entre 43 et 45 ans, 11 entre 48 et 53 ans, 2 entre 57 et 61 ans. On observe donc une forte proportion de chefs de bureau ou de division âgés d'environ 50 ans, donc nés autour de 1758, ayant commencé leur carrière dans les années 1780 et l'ayant poursuivi sous la révolution. Le personnel supérieur du ministère montre ainsi une grande continuité : des ministres comme Champagny ou Cretet n'ont presque rien changé dans la hiérarchie du personnel.

      Recrutement et patronage

      L'embauche des employés obéissait-elle à des règles précises ? La question du patronage est évidemment posée. Lucien Bonaparte fit entrer un certain nombre de ses proches au ministère, mais, comme nous l'avons vu dans le chapitre précédent, il s'agissait d'abord de quelques fonctions bien précises (secrétariat général, rapporteurs). Dans les bureaux mêmes, le personnel était déjà en place, à l'image d'un Vitry ou d'un Montlinot.

      De la même manière, sous Chaptal, l'influence du ministre s'exerça plus par la suppression de postes que par le recrutement. Si Chaptal appela certains de ses proches au secrétariat général (Mourgues, Lajard), les tentatives de patronage semblent en revanche absentes dans les autres bureaux. Les recommandations extérieures étaient de peu de poids, comme le montre une lettre de Nouet, ancien rédacteur au bureau des nominations, pour essayer de conserver sa place. Nouet commençait par évoquer la manière dont il était entré au ministère de l'Intérieur : il travaillait dans l'administrations des armées et « le citoyen Lucien Bonaparte, avec lequel j'avais été en relation à Marseille, m'appela auprès de lui  279 ». Ces appuis n'empêchèrent pas Nouet d'être compris dans le nombre des employés réformés en l'an X. Il tenta de protester, mais sa lettre témoignait de son incertitude face aux nouveaux critères du ministre : « Si je n'avais pas compté sur votre justice, citoyen ministre, et sur la légitimité de mes droits, j'aurais pu, pour prévenir le coup qui me frappe, m'étayer de recommandations de plusieurs membres du gouvernement. Je suis avantageusement connu du 1er consul sous les ordres duquel j'ai été employé tant au siège de Toulon qu'à l'armée d'Italie, ainsi que des citoyens Joseph et Lucien Bonaparte, mais j'ai pensé, et pense encore, qu'auprès d'un ministre juste, il n'était pas nécessaire d'employer de pareils moyens, qu'il suffisait de lui indiquer un acte inique pour qu'il soit promptement réparé. »

      L'examen mois par mois de l'évolution des effectifs donne dans un premier temps une image confuse. Si l'on prend l'année 1806 comme exemple, on s'aperçoit que les chiffres des employés ne cessent de varier d'un mois à l'autre  280 :

      
  S.G D1 D2 D3 D4 Garçons de bureau Total
Janvier 1806 44 44 38 32 17 18 193
Février 1806 47 46 38 32 17 18 198
Mars 1806 68 45 38 32 18   201
Avril 1806 69 45 38 32 19   203
Mai 1806 69 44 38 32 19   202
Juin 1806 67 44 38 32 19   200
Juillet 64 42 37 30 18   191
Août 1806 64 42 36 30 18   190
Septembre 65 42 36 30 18   191
Octobre 67 44 36 30 18   195
Novembre 67 44 36 30 18   195
Décembre 1806 65 44 36 30 18   193

      Mais à bien y regarder, ces variations concernent d'abord le personnel subalterne, comme les garçons de bureau, ou encore les surnuméraires. Les répartitions globales et les ordres de grandeur entre les différentes divisions ne changent guère. Les effectifs du ministère restaient à l'intérieur de limites relativement stables. Un exemple permettra de comprendre comment elles étaient établies et appliquées. . Le 9 novembre 1807, le secrétaire général du ministère, Gérando, remit un rapport au ministre sur l'organisation générale des bureaux. Il distinguait les principaux problèmes à résoudre :

      « 1° Rappeler les divers emplois de votre ministère à des dénominations et à une classification régulière ; assigner à chaque grade et à chaque classe un traitement prévu et qui ne laisse rien à l'arbitraire pour l'avenir.

      2° Donner à vos première et troisième divisions de nouveaux moyens de travail ; créer votre bureau de dessèchements.

      3° Ne point augmenter les dépenses, les diminuer même s'il est possible.

      4° En améliorant le sort des employés les moins bien traités dans chaque grade, éviter les plaintes de ceux qui jouissent au contraire d'un traitement susceptible d'être réduit :

      Telles sont les conditions du problème assez difficile que Votre Excellence a à résoudre dans son organisation. 281  »

      Gérando faisait ensuite les propositions suivantes : sur le premier point, il préconisait de réduire les 17 dénominations existantes à 7 : secrétaire général, chefs de division, chefs de bureau, sous-chefs, rédacteurs, commis d'ordre, expéditionnaires, grades divisés eux-mêmes en 2 ou 3 classes. Pour le second point, il recommandait d'accorder 4 employés supplémentaires à la 1ère division, 4 à la 3ème, 1 au secrétariat général, et de former un bureau des dessèchements avec 13 employés. La dépense supplémentaire serait de 18500f mais en la combinant avec la réforme des différentes commissions rattachées au ministère de l'Intérieur, Gérando pensait obtenir une économie de 3100f. Il tablait pour cela sur la suppression de la commission du code rural, qui avait terminé ses travaux, et sur la suppression de certains employés du conseil général de commerce et ainsi que de garçons de bureau du ministère. Le remaniement suggéré par Gérando aurait fait passer le nombre d'employés du ministère de l'Intérieur, garçons de bureau compris, de 209 à 219, mais grâce aux économies faites sur les organismes consultatifs, il estimait que les dépenses de personnel seraient passé de 650 920 à 647 820 francs.

      Les propositions de Gérando montrent bien la principale contrainte rencontrée par les ministres pour l'organisation de leurs bureaux : celle d'une enveloppe budgétaire qui, depuis Chaptal, s'était fixé aux alentours de 600 000 francs. C'est dans ce cadre que les ministres devaient composer avec les revendications des employés, qui, comme le souligne le rapport de Gérando, étaient nombreuses. En effet, il n'existait pas de véritable statut pour les employés, encore moins de règles qui régissent la progression de leur carrière. A tort ou à raison, les employés pensaient que seule la bienveillance du ministre pouvait leur valoir une amélioration de leur situation. Y avait-il des règles tacites qui fixaient ce qu'ils étaient en droit d'espérer, et les arguments qu'ils pouvaient faire valoir pour l'obtenir ? Les employés du ministère de l'Intérieur peuvent-ils être qualifiés de « fonctionnaires » ? Ce sont ces questions que nous allons examiner.

      Le statut des employés

      Catherine Kawa a montré toutes les ambiguïtés de la notion de statut pour la période de la Première République. Son étude montre clairement le refus de la part des assemblées successives de définir clairement par la loi le statut des employés du ministère, par peur de leur donner une trop grande autonomie qui aurait amené la reconstitution d'un « despotisme des bureaux comme sous l'Ancien Régime » 282 . C. Kawa, pour décrire les règles qui s'étaient imposées dans la pratique des bureaux, a forgé l'expression de « statut coutumier », regroupant sous cette appellation les régularités qui s'observent en matière de recrutement, de salaire, ou de carrière.

      La question du statut des employés est sans nul doute le fil conducteur de l'histoire de la fonction publique et de l'apparition des « fonctionnaires » au sens où nous l'entendons aujourd'hui. Les praticiens de la période révolutionnaire et impériale n'avaient pas attendu Max Weber pour élaborer sur le papier un statut des fonctionnaires. Deux textes du début du Consulat en attestent. Le premier est un rapport de Talleyrand aux consuls, sans doute préparé par son conseiller d'Hauterive. Talleyrand insistait sur la nécessité pour le nouveau régime d'avoir une administration fidèle et dévouée, ce qui ne se pouvait obtenir sans créer une forme d'esprit de corps, une hiérarchie et un système d'avancement fixe 283 . Le second texte est un projet de Lacuée au Conseil d'Etat, visant à établir des règles uniformes dans les ministères 284 . Il fixait notamment un début de grille des salaires : « les traitements des chefs de division ne pourront excéder 12 000 francs, ceux des chefs de bureau 7000 francs, ceux des chefs de section 5000 francs, ceux des commis 3600 francs», et établissait également une retenue d'un vingtième du salaire pour alimenter une caisse de retraite dans chaque ministère. Le projet n'eut pas de suite. Il était soit trop général, sur la question de l'organisation des bureaux, soit trop contraignant, sur la question des retraites.

      Catherine Kawa a retracé la condition des employés du ministère de l'Intérieur sous la 1ère République. Elle conclut à l'absence de statut légal, mais nuance ce constat par l'existence de certaines garanties ou d'habitudes qui établissaient une forme de « statut coutumier » et établissaient un certain nombre de garanties concernant le recrutement et l'évolution de la carrière des employés. Il est difficile, au début du Consulat et même du premier empire, de parler d'un début de rationalisation du statut des fonctionnaires. Les premières années du Consulat apparaissent comme une période de remise en cause de certaines de ces coutumes, qui traduisent la fragilité réelle de la position des employés du ministère.

      L'une des plus frappantes remises en cause concerne le salaire et le rang des employés. Lucien Bonaparte et Chaptal sont animés d'une double volonté : mettre fin au pouvoir de la « bureaucratie » qui caractérisait la période révolutionnaire, et ramener l'ordre et l'économie dans le fonctionnement des bureaux. Pour cela, ils recourent non seulement à des suppressions de personnel, mais aussi à des diminutions de salaires et à des modifications de rang.

      En l'an VII, un chef de division touche 8 000 francs, un chef de bureau 4 800 francs, un sous-chef 3 500 francs, un commis 2 000 ou 2500 francs, un expéditionnaire 1 500 ou 1800 francs. Le secrétaire général Geoffroy touche 8 000 francs.

      Sous Lucien Bonaparte, les chefs de bureau sont portés à 6 000 francs, les commis à 3 000 ou 4 500 francs, les garçons de bureau à 1 000 francs. Les expéditionnaires disparaissent. La diminution du personnel est donc compensée par une augmentation du salaire de chaque rang.

      Sous Chaptal, les chefs de division reçoivent 10 000 francs, les chefs de bureau restent à 6 000, les sous-chefs à 4 500. Viennent ensuite les rédacteurs à 3 000 francs, les expéditionnaires à 1 800 ou 2 400 francs. Le rang de commis est donc supprimé et remplacé par celui de rédacteur.

      Sous Champagny, la grille des fonctions se complique à nouveau : le rang de rédacteur est maintenu, mais des « commis d'ordre » et des « premiers commis » réapparaissent. La grille des salaires est alors la suivante :

      
Chef de division 12 000 Premier commis 3 000
Chef de bureau 6 000 Commis d'ordre 3 000
Sous-Chef 4 000 ou 4 500 Expéditionnaire 2 400
Rédacteur 3 000    

      La réintroduction des « commis » est-elle un moyen de mieux spécifier les tâches remplies ? Les commis se trouvent uniquement dans le secrétariat général et dans la première division ; ce sont souvent des employés d'expérience, chargés de la répartition ou de l'enregistrement des affaires.

      La confusion entre les différents grades, surtout au niveau intermédiaire, était très forte. Les changements décisifs furent apportés par Cretet, qui mit en place une grille des traitements en 1809. Les observations préliminaires à son arrêté révèlent à quels points les employés du ministère étaient encore loin d'un véritable statut de fonctionnaire, au sens actuel du terme. Le ministre dit en effet avoir constaté « l'extrême disproportion qui existe entre les traitements des employés du ministère à grade égal  285 », « la grande variété des qualifications et désignations d'emploi » et « l'insuffisance, dans le moment présent, du traitement de quelques employés dont les services, quoique récents, sont d'une utilité réelle ». Seuls les chefs de division et de bureau jouissaient de traitements confortables et peu sujets à variation. Pour les autres employés, tout espoir de promotion et donc d'augmentation de traitement était lié au départ, pour retraite ou promotion, de leur supérieur hiérarchique. Beaucoup devaient se contenter d'une place modeste, parce que les emplois supérieurs étaient déjà pourvus et que ces postes subissaient peu de changements. De plus, les ministres étaient peu portés à accorder des augmentations de salaires. Ils étaient au contraire attachés à démontrer leur capacité d'économie en présentant dans leur budget des frais de bureaux qui n'augmentaient pas, ce qui était le meilleur moyen de prouver qu'il tenait la main à tout retour de la « bureaucratie », excès qui avait caractérisé la période révolutionnaire.

      Un exemple de la situation décrite par Cretet est fourni par une plainte de Bocquet, chef du bureau d'expédition en l'an XIII, au secrétaire général Gérando : « J'ai souvent entretenu M. de Gérando de l'inégalité qui existe dans la répartition des appointements des employés du secrétariat. Je lui ai toujours dit qu'il ne me paraissait pas juste que ceux de mon bureau n'eussent que 2400 francs tandis que ceux de l'enregistrement ont 3000 francs. Il est de fait qu'ils sont aussi occupés les uns que les autres, qu'ils ont autant de zèle et d'intelligence et qu'ils sont très disposés à faire tout ce qu'on pourra leur demander.  286 » Le bureau d'enregistrement était resté relativement stable depuis l'an VIII ; celui de l'expédition des dépêches n'avait pas toujours existé, étant parfois réuni à celui de l'enregistrement, parfois au bureau particulier, parfois au secrétariat général, et les salaires des employés étaient la marque à la fois de l'ancienneté du service et de la considération que les précédents ministres lui avaient accordé.

      Une autre constatation de Cretet était que la carrière exacte des employés n'était pas connue du ministre. Celui-ci connaissait peu l'histoire du ministère avant son entrée en fonctions. Il devait s'en remettre aux appréciations des chefs de bureaux et de division sur le personnel. Son prédécesseur, Champagny, l'avait bien reconnu, puisqu'il écrivait, alors qu'il était ministre depuis un peu moins d'un an : « Dans une année, le ministre aura acquis une plus parfaite connaissance des talents et de services de ceux dont il a l'honneur d'être le chef, et il espère être secondé dans les renseignements qu'il désire recueillir par MM. Les chefs de division et les chefs de bureau, auxquels il recommande de s'occuper dès le commencement de l'année d'apprécier le zèle et les travaux de ceux qui sont sous leurs ordres.  287 »

      Pour cette raison, Cretet affirmait « la nécessité de tenir d'une manière exacte le contrôle du personnel des bureaux et de constater l'époque de l'entrée de chacun des employés au ministère, son avancement successif, ses services au-dehors » et arrêtait qu'un registre du personnel serait dorénavant tenu au secrétariat général. « La date et le lieu de naissance de chacun, ses services publics, civils ou militaires, la date de son entrée au ministère, celles des variations successives qu'il y aura éprouvées en grade et en traitement, etc., seront mentionnées avec soin sur ce registre. » Grâce à ce que Cretet qualifie de « recensement », une nouvelle organisation des bureaux devenait possible, « dans la vue d'établir un mode d'avancement gradué pour prévenir tout arbitraire à cet égard et de ramener autant que possible à un système d'uniformité soit les qualifications et désignations d'emploi, soit le taux de traitement. »

      La grille des salaires du ministère 288 

      
Chef de division   12 000 francs
Chef de section   8 000
Chef de bureau 1ère classe 6 000
  2ème classe 5 400
  3ème classe 5 000
Sous-chef 1ère classe 4 500
  2ème classe 4 000
  3ème classe 3 500
Rédacteur 1ère classe 3 400
  2ème classe 3 000
  3ème classe 2 500
  4ème classe 2 000
Commis d'ordre 1ère classe 3 000
  2ème classe 2 600
  3ème classe 2 200
Expéditionnaire 1ère classe 2 400
  2ème classe 2 000
  3ème classe 1 600
  4ème classe 1 200

      Tout en mettant en place les marches d'une carrière régulière et graduée, l'arrêté du 21 avril 1809 laissait cependant une place à l'initiative du ministre puisqu'il prévoyait : « Le ministre pourra lorsque l'utilité l'exigera faire franchir à un employé plusieurs grades ou classes à la fois. Il pourra même faire des choix hors du ministère lorsqu'il ne trouverait pas dans la composition des bureaux les sujets qui conviendraient au genre de travail à faire. »

      Les possibilités d'avancement restaient limitées en pratique. En 1807, Gérando et Coquebert cosignèrent un rapport au ministre pour proposer d'attribuer le traitement que le départ de Garnier, sous-chef du bureau de statistique, laissait vacant, à plusieurs surnuméraires : Maillard, Le Tellier, D'Avallon, Warin.

      Gérando récapitulait les positions des différents surnuméraires : ils étaient dignes d'attention non par leurs mérites, mais parce qu'ils étaient recommandés par tel ou tel chef de division : « M. Barbier-Neuville n'a pas trouvé jusqu'à ce moment l'occasion de replacer le jeune Warin auquel le ministre avait promis de rendre de l'emploi à son retour de l'armée ; je proposais à Son Excellence de l'admettre au bureau de statistique avec le traitement qu'elle jugera convenable.  289 »

      Le ministre devait concilier plusieurs facteurs : donner satisfaction aux chefs de division et de bureau, trouver un mode de rémunération des surnuméraires, mais garder une position d'arbitre : « je consens à ce qui m'est proposé pour MM. Le Tellier, D'Avallon, et Warin. Je ne voudrais pas donner l'exemple d'accorder dans le cours de l'année une rétribution à un surnuméraire : je n'en ai accordé qu'à ceux qui, au 1er janvier dernier, avaient un an d'exercice.

      L'arrangement qu'on me propose a cet inconvénient que, consommant d'avance la totalité du traitement de M. Garnier, il ne laisse aucun moyen d'opérer des avancements à la fin de l'année, car ces avancements ne peuvent pas toujours se faire en augmentant la dépense totale du ministère. »

      Ainsi les possibilités d'avancement étaient restreintes par la volonté des ministres de ne pas laisser augmenter les frais de bureaux : elles dépendaient d'abord du départ d'un employé en place. Pour cette raison, les employés étaient extrêmement attentifs à la question des gratifications annuelles qui représentaient bien souvent le seul espoir d'améliorer leur situation financière.

      Les gratifications

      Un élément tout à fait révélateur de l'imprécision, voire de l'absence de statut régulier des employés, est la question des gratifications. Un projet de Lacuée au Conseil d'Etat, avait tenté de synthétiser les pratiques en vigueur dans les différentes administrations : « Il sera fait chaque année un fonds particulier, par ministère, pour gratifications entre les employés qui s'en seront montrés dignes par leur assiduité et leur talent. Néanmoins, cette gratification ne pourra excéder un quart du traitement annuel de celui qui l'obtiendra.  290 » Les écarts de salaire à l'intérieur du ministère étaient relativement importants, et pour la masse des employés des bureaux, les salaires restaient modestes et, on l'a vu, avec peu d'espoir de les voir augmenter. L'obtention d'une gratification en fin d'année était donc pour eux financièrement significative. Les gratifications annuelles constituaient une tradition, mais que les ministres ne voulaient surtout pas entériner comme telle, comme en témoigne une note de Champagny : « Le ministre de l'intérieur engage MM. les chefs de division à faire connaître aux employés de leurs bureaux que si le ministre se félicite d'avoir pu en terminant la première année de son administration accorder à MM. les employés une gratification extraordinaire d'un mois de traitement, il doit les prévenir que cet encouragement qu'il a voulu et qu'il a put leur donner ne forme point un titre pour obtenir une gratification semblable à la fin de chaque année.  291 » Le ministre soulignait que l'ampleur de la gratification dépendait des fonds disponibles, et qu'il ferait à l'avenir « to